II SA/Lu 373/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi S. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. , utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Przedmiotem decyzji organu pierwszej instancji było ustalenie nienależnie pobranych świadczeń: w lipcu 2014 r. w kwocie 150 zł, w listopadzie 2014 r. w kwocie 150 zł oraz w grudniu 2014 r. w kwocie 150 zł - z tytułu wypłaconych świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zwrot świadczeń nienależnie pobranych w łącznej wysokości 450 zł oraz ustalenie terminu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wyjaśniono, że na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] udzielono M. pomocy finansowej w postaci świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w kwocie 150 zł miesięcznie. W dniu 27 lipca 2016 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Filii nr [...] w [...] wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w okresie pobierania świadczenia zmieniła się sytuacja finansowa skarżącego. W związku z podjęciem od dnia 1 października 2012 r. nauki w Wyższej Szkole [...] w [...] M. otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne, o czym skarżący nie poinformował pracownika socjalnego, do czego był zobowiązany w świetle art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Uznając, że wypłata M. stypendium socjalnego i stypendium specjalnego miała wpływ na jego sytuację dochodową, organ pierwszej instancji na nowo ustalił wysokość dochodu strony. Organ zauważył przy tym, że w przypadku programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" kryterium dochodowe jest podniesione do kwoty 150 % dochodu osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. (Dz. U. Nr 135, poz. 823) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w 2014 r. wynosiło 542 zł, zaś 150% tej kwoty to 813 zł. W czerwcu 2014 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości 1.199 zł (stypendium socjalne 320 zł, stypendium specjalne 330 zł, zasiłek stały 529 zł i zasiłek okresowy 20 zł). W lipcu 2014 r., sierpniu 2014 r. i we wrześniu 2014 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości 549 zł (zasiłek stały 529 zł i zasiłek okresowy 20 zł). W październiku 2014 r. i listopadzie 2014 r. skarżący osiągnął dochód w wysokości 1.542 zł (stypendium socjalne 450 zł, stypendium specjalne 550 zł, zasiłek stały 529 zł i zasiłek okresowy 20 zł). Osiągając w czerwcu 2014 r. dochód w wysokości 1.119 zł, a w październiku i listopadzie 2014 r. dochód w wysokości 1.549 zł, skarżący nie był uprawniony do uzyskania bezzwrotnych świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w lipcu 2014 r., listopadzie 2014 r. oraz grudniu 2014 r., gdyż dochód skarżącego przekraczał 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to jest 1.084 zł. W konsekwencji wypłacone skarżącemu świadczenia pieniężne za ostatnio wymienione miesiące są w świetle art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi stosownie do art. 98 tej ustawy. Wskazując na treść art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, organ pierwszej instancji stwierdził, że możliwa jest spłata świadczeń nienależnie pobranych przy ustaleniu dogodnych rat, przy czym w tej sprawie należy złożyć stosowny wniosek. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji M. kwestionował zasadność wydanej decyzji, wniósł o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń oraz wskazał na swoją trudną sytuację finansową. Utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 31 stycznia 2017 r. stwierdziło, że w pełni podtrzymuje ustalenia i argumentację organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jak wynika z materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] udzielono skarżącemu pomocy finansowej w postaci świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. w wysokości 150 zł miesięcznie. W dniu 27 lipca 2016 r. do organu wpłynął wywiad środowiskowy, z którego wynika, że w okresie pobierania powyższych świadczeń zmianie uległa sytuacja finansowa skarżącego, który w związku z podjęciem nauki w Wyższej Szkole [...] w [...] od dnia 1 października 2012 r. otrzymywał stypendium socjalne i stypendium specjalne. Skarżący nie poinformował pracownika socjalnego o zmianie sytuacji finansowej. Natomiast wypłata stypendium socjalnego i stypendium specjalnego miała wpływ na sytuację dochodową kwalifikującą do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, gdyż stypendium socjalne i stypendium specjalne stanowią dochód strony. Należało zatem ustalić wysokość osiągniętego przez skarżącego dochodu w okresie od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 31 maja 2014 r. W okresie od dnia 1 grudnia 2013 r. do dnia 31 maja 2014 r. dochód skarżącego wynosił 1.199 zł (stypendium socjalne 320 zł, stypendium specjalne 330 zł, zasiłek stały 529 zł i zasiłek okresowy 20 zł). Osiągając dochód w wysokości 1.199 zł w powyższym okresie, skarżący nie miał kwalifikacji do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., gdyż dochód jaki osiągał przekraczał 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to jest 1.084 zł. W związku z tym świadczenia pieniężne w wysokości po 150 zł, wypłacone skarżącemu w dniach: 13 lutego 2014 r., 18 lutego 2014 r., 14 marca 2014 r., 14 kwietnia 2014 r., 16 maja 2014 r. i 13 czerwca 2014 r. stanowią świadczenia nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej, podlegające zwrotowi stosownie do art. 98 tej ustawy. W świetle art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej możliwa jest spłata świadczeń nienależnie pobranych przy ustaleniu dogodnych rat, przy czym w tej sprawie strona powinna złożyć stosowny wniosek. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że M. od wielu lat systematycznie korzysta z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], jednak pomimo zmiany sytuacji finansowej w związku z pobieraniem stypendium socjalnego i specjalnego w szkole wyższej w latach 2012 - 2016, nie poinformował o tym organu wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 109 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń Kolegium wskazało, że wniosek ten powinien być rozpatrzony przez organ pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podnosząc, że stypendia otrzymywane na uczelni przeznaczał na cele związane z nauką. Jednocześnie ponownie wniósł o umorzenie należności objętych żądaniem zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń: w lipcu 2014 r. w kwocie 150 zł, w listopadzie 2014 r. w kwocie 150 zł oraz w grudniu 2014 r. w kwocie 150 zł - z tytułu wypłaconych skarżącemu M. świadczeń pieniężnych na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w łącznej wysokości 450 zł oraz ustalenia terminu zwrotu nienależnie pobranych świadczeń na 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W związku z tym w pierwszym rzędzie wymaga podkreślenia, że postępowanie odwoławcze, w wyniku którego zostaje wydana przewidziana w art. 138 § 1 k.p.a. decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie może sprowadzać się do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem nie tylko kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji, lecz ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 w związku z art. 136 k.p.a. Dokonanie przez organ odwoławczy ponownego rozpatrzenia sprawy winno również znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odpowiadającej wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zatem uzasadnienie faktyczne decyzji organu odwoławczego powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które ten organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprawdzie przytoczyło ustalenia i motywy, które legły u podstaw utrzymanej w mocy decyzji z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń: w lipcu 2014 r., w listopadzie 2014 r. oraz w grudniu 2014 r. z tytułu wypłaconych skarżącemu świadczeń w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jak również organ odwoławczy stwierdził, że w pełni podtrzymuje ustalenia organu pierwszej instancji, jednakże własne ustalenia poczynione następnie przez organ odwoławczy odnoszą się w całości do innego stanu faktycznego, związanego z wypłatą na rzecz M. świadczeń na zakup posiłku i żywności w okresie od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. W konsekwencji nie można uznać, iż organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy, co odnosi się zarówno do kwestii ustaleń stanu faktycznego, jak i oceny prawnej, stanowiącej powielenie argumentacji organu pierwszej instancji, a co oznacza naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając nadto na względzie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie podzielenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentacji organu pierwszej instancji wskazać należy, że zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, a także przesłanki kwalifikacji wypłaconych świadczeń jako nienależnie pobranych i żądania ich zwrotu określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.). Definicję "świadczenia nienależnie pobranego" wyraża art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, że świadczeniem takim jest świadczenie pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest przy tym nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia. Zgodnie z art. 98 zd. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Ze zdania drugiego cytowanego artykułu wynika natomiast, że orzekając o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń organy administracji mają obowiązek odpowiedniego stosowania przepisu art. 104 ust. 4 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu wskazanych należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Wykładni przepisu art. 98 ustawy o pomocy społecznej nie można zatem dokonywać w oderwaniu od przepisu art. 104 ust. 4 tej ustawy, który to przepis ustawa nakazuje stosować odpowiednio. W razie odesłania w normie prawnej do odpowiedniego stosowania innego przepisu, należy - zgodnie z zasadami wykładni - rozważyć, czy ze względu na przedmiot regulacji przepis prawa, do którego jest odesłanie, należy stosować wprost, z pewnymi jego modyfikacjami, czy też należy wyłączyć jego stosowanie. Dokonując wykładni pojęcia odpowiedniego stosowania art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do którego odsyła art. 98 omawianej ustawy, należy uznać, że art. 104 ust. 4 ustawy stosuje się wprost w razie orzekania przez organy administracji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 stycznia 2008 r., I OSK 517/07, LEX nr 501065; z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, LEX nr 580349; z dnia 30 października 2008 r., I OSK 1863/07, LEX nr 570410; z dnia 18 marca 2011 r., I OSK 2065/10, LEX nr 1079747). Z powyższego wynika, że rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji – w toku tego postępowania – obowiązany jest w myśl art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ocenić, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r., III SA/Gd 602/16, LEX nr 2120682). Zatem w ramach tego jednego postępowania konieczne jest ustalenie, czy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby, która pobrała nienależne świadczenie. Jeżeli zaś chodzi o ustawowy wymóg złożenia wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu (przez pracownika socjalnego lub przez stronę), uznać należy, że jeśli wniosek taki nie zostanie złożony przez pracownika socjalnego, organ winien pouczyć stronę o takiej możliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2008 r., I OSK 1894/07, LEX nr 580349). Z omówionych przyczyn wyrażone w zaskarżonej decyzji przeciwne stanowisko, wedle którego badanie przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu, jest w ocenie Sądu błędne. Wypada również zauważyć, że deklarując podzielenie ustaleń i argumentacji organu pierwszej instancji Kolegium nie uzupełniło tej oceny o wyjaśnienie względów, dla których do ponownie obliczanego dochodu skarżącego zaliczono te składniki, które innymi decyzjami zostały również uznane za świadczenia nienależnie pobrane i nakazane do zwrotu. W konsekwencji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyni ustalenia w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy, dokonując ich oceny z uwzględnieniem przedstawionych wyżej uwag. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku. Rozstrzygnięcie z punktu II wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714).