II SA/Lu 381/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. B. i T. R. zwrócili się do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. , gm. B . Po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcom pozwolenia na realizację wyżej wymienionego przedsięwzięcia. W decyzji tej stwierdzono, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), obejmuje działki nr [...] i nr [...]. Stroną tego postępowania byli wyłącznie inwestorzy, którym decyzja ta została doręczona 27 sierpnia 2010 r. Pismem z dnia 26 października 2010 r. L. C. - właścicielka nieruchomości sąsiedniej nr [...] - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. zwróciła się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. We wniosku tym podniosła, iż posiada przymiot strony w zakończonym postępowaniu i z tej przyczyny winna brać w nim czynny udział czego organy nie uwzględniły. Jak wskazała, należąca do niej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W szczególności wynika to z okoliczności, iż granica pomiędzy działką inwestorów a jej jest sporna, a w dniu 2 sierpnia 2010 r. zostało zainicjowane przez nią postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące tych działek. Nadto dodała, iż samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. W następnej kolejności Starosta decyzją z dnia [...] r., orzekł o odmowie uchylenia swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej albowiem działka L. C. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedmiotowy budynek zaprojektowano bowiem zgodnie z wymogami § 12 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W kwestii przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...] organ podniósł, iż projekt zagospodarowania działki inwestorów został sporządzony przez uprawnioną do tego osobę na aktualnej mapie do celów projektowych, gdzie przedmiotowej granicy nie oznaczono symbolami granicy spornej, a co dla organu udzielającego pozwolenia na budowę jest wiążące. Przebiegu granic nie można domniemywać, stąd nie można stwierdzić , iż podnoszona kwestia mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśnienie sprawy przebiegu granic nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego, lecz może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. W odwołaniu od tej decyzji L. C. nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem podniosła te same argumenty, które wcześniej zawarła we wniosku o wznowienie postępowania, dodatkowo podnosząc, iż organ naruszył przysługujące jej prawo czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak pouczenia o przysługujących jej prawach, w tym możliwości zgłaszania wniosków dowodowych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że zebrany materiał sprawy nie daje podstaw do uznania, że działka odwołującej znajduje się w obszarze oddziaływania zaprojektowanej inwestycji. Organ ten podniósł, iż obszar oddziaływania wyznacza się na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W przedmiotowej sprawie odległość inwestycji od granic działki odwołującej wynosi 4,8 m, co odpowiada odległościom ustalonym w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu pierwszej instancji, że sporządzony na aktualnej mapie zasadniczej przyjętej do ewidencji w państwowym zasobie geodezyjno - kartograficznym projekt zagospodarowania działki, na której pokazany jest układ granic jest dla organów udzielających pozwolenia na budowę wiążący. Budynek zaprojektowano w odległości większej niż 4 m od granicy działki, nie ma więc przesłanek do uznania, że budynek generuje obszar oddziaływania na działkę nr [...], tj. że ograniczy możliwość zagospodarowania tej działki zgodnie z przepisami. Skoro w obszarze oddziaływania nie znajduje się działka odwołującej, tym samym nie jest ona stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia prawa odwołującej do czynnego jej udziału w postępowaniu. W skardze na tę decyzję L. C. powieliła podnoszone dotychczas zarzuty naruszenia jej prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz błędnego uznania, iż działka jej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego budynku. W dalszym ciągu jej zdaniem organ w sytuacji gdy ma wiedzę o sporności granicy, to obowiązany jest uwzględnić ten fakt i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak możliwości zaznaczenia na mapie do celów projektowych granic władania, a co za tym idzie niemożność przyjęcia zgodności projektu budowlanego z przepisami prawa i wykluczenia działki sąsiedniej z obszaru oddziaływania obiektu. Także argument o braku zaznaczenia na mapie do celów projektowych sporności granicy - zdaniem skarżącej - nie powoduje, iż organy nie mogą wziąć pod uwagę tej okoliczności w sytuacji gdy powzięły o niej informację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżone do sądu decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, prowadzonym z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] r. udzielającą B. i T. R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami oraz instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B. , gm. B . Skarżąca L. C. w terminie zgłosiła zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i prawidłowo organ właściwy w sprawie, którym zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. jest Starosta , wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie to otworzyło drogę do badania przesłanki wznowienia. Kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było jednak ustalenie, czy skarżącej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony. Mając na uwadze tak zakreśloną kwestię sporną, uznać należało, iż przeprowadzone przez organy postępowanie, w oparciu o które przyjęły, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania w pełni należy zaakceptować. Rozpocząć należy od wskazania, iż bezspornym jest, że na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącej do brania udziału w zakończonym postępowaniu ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, znowelizowaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagali się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie pozwolenia na budowę. Przywołany przepis określa zatem wprost katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Co więcej stanowi on lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jako szczególny, ma zatem w niniejszej sprawie zastosowanie przed ogólną regulacją art. 28 k.p.a. Mając na uwadze brzmienie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ obowiązany był zatem w niniejszej sprawie ustalić, czy nieruchomość, co do której L. C. przysługuje prawo własności, znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego wydano pozwolenie. Treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" określona jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez ten obszar rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Zauważyć więc trzeba, że w świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam bowiem fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, Lex nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, Lex nr 196411). Mając na uwadze powyższe bezspornym jest, iż przepisami odrębnymi, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego są także przepisy techniczno-budowlane. W sprawie zastosowanie znajdują zatem przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Jednakże kwestie związane z lokalizacją budynków względem granic nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przedmiotowa inwestycja nie narusza bowiem normatywnych odległości w tym zakresie. Co więcej należy podkreślić, iż przepis § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia wprost stanowi, że objęcie działki sąsiedniej obszarem oddziaływania, o jakim mowa w art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego ma miejsce wyłącznie w sytuacji sytuowania budynku na działce budowlanej w sposób, o jakim mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia, co w sprawie nie ma miejsca. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został zaprojektowany w odległości 4,8 m od granicy z działką należącą do skarżącej. Samo to już świadczy o braku możliwości uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Na uwzględnienie nie zasługuje również podnoszona przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego argumentacja dotycząca przebiegu granicy pomiędzy jej działką, a działką inwestorów, której "sporność" uzasadnia - zdaniem skarżącej - posiadanie przez nią przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Rozważając powyższą okoliczność w kontekście przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności art. 35 wskazać należy, iż rozstrzygniecie kwestii sporu co do przebiegu granic wymienionych nieruchomości, pozostaje bez wpływu na tok postępowania i możliwość wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Nie budzi bowiem wątpliwości, że organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest uprawniony do badania przebiegu granicy na gruncie. Opiera się on jedynie na danych wynikających z aktualnych dokumentów geodezyjnych, a na takim dokumencie został sporządzony w rozpatrywanej sprawie projekt zagospodarowania działki inwestorów. Spór co do przebiegu granic strony powinny rozstrzygnąć w odrębnym postępowaniu gdzie może być też wydane orzeczenie o zabezpieczeniu ich roszczeń. Tylko wówczas sytuacja taka mogłaby mieć wpływ na tok postępowania. Skarżąca takiego orzeczenia (co do zabezpieczenia roszczenia) jednak nie przedłożyła. Innymi słowy o ile inwestor spełni wymogi Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych w zakresie sporządzenia projektu zagospodarowania terenu na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co stwierdza klauzula właściwego organu, brak podstaw do podważania przez organ przebiegu zaznaczonych na mapie granic, co więcej jedynie w oparciu o twierdzenia strony przeciwnej. Nie mogła również mieć wpływu na przebieg kontrolowanego postępowania sama okoliczność wszczęcia przez Burmistrza postępowania rozgraniczeniowego. W szczególności postępowanie to nie daje podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granic. Spór taki nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem podstaw prawnych do tego, by organ administracji wydający pozwolenie na budowę przy wydawaniu rozstrzygnięcia miał obowiązek brać pod uwagę okoliczność, iż toczy się spór co do przebiegu granicy działki, na której planowana jest realizacja inwestycji. Jak wskazano wyżej posiadaczowi nieruchomości przysługują w tym zakresie jedynie roszczenia obowiązujące na gruncie prawa cywilnego. Tak więc tytułem zakończenia skoro w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy prawa, które w związku z inwestycją wprowadzałyby ograniczenia dla nieruchomości skarżącej, tym samym brak było podstaw do uznania, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Okoliczność ta skutkuje tym, że skarżąca jako właściciela tej działki, nie może być uznana za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro tak to nie można przyjąć, że pominięcie jej udziału w tym postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec stwierdzenia, że wskazana we wniosku przesłanka wznowienia postępowania nie zachodzi, organy prawidłowo wydały decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie są również uzasadnione zarzuty wskazujące na naruszenie przez organy przepisów k.p.a. W szczególności organy orzekające w sprawie poprawnie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy - czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Również uzasadnienie wydanych decyzji w ocenie Sądu odpowiada normie art. 107 § 3 k.p.a. Wreszcie bez wpływu na końcowy wynik sprawy pozostaje zarzut naruszenie przez organy art. 10 § 1 k.p.a. określającego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Wskazać bowiem należy, iż zarzut ten polegający w stosunku do skarżącej na nie zawiadomieniu jej o zebranym materiale dowodowym i możliwości składania wniosków oraz wypowiedzeniu się przed wydaniem decyzji może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157; OSP 2007, nr 3, poz. 26). Strona powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów). Tymczasem skarżąca ani w odwołaniu ani w skardze nie wykazała, aby między brakiem zawiadomienia jej przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Skarżąca nie podała, jakich czynności została pozbawiona w postępowaniu administracyjnym, tj. jakich czynności dokonałaby, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków. Kwestie przez nią podnoszone w tym zakresie, a dotyczące przebiegu granicy miedzy nieruchomościami z wyżej omówionych względów nie miały znaczenia w sprawie i nie było potrzeby dokonywania w tym zakresie dalszych ustaleń, takich chociażby jak data rozpoczęcia sporu granicznego. W tym stanie rzeczy, na podstawie argumentacji i oceny przedstawionej wyżej, Sąd nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.