II SA/Lu 382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po rozpatrzeniu odwołania H. F. od decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., [...] – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło z następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], przyznał H. F. pomoc w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 81.235,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości W., zniszczonego w wyniku powodzi. W dniu 10 sierpnia 2011 r. H. F. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wniosek o zwiększenie przyznanej jej pomocy o równowartość podatku VAT od kosztu remontu jej domu, określonego w kosztorysie w wartości netto. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją kasacyjną z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w której wskazano, iż rozpatrzenie wniosku H. F. o zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. winno nastąpić w trybie przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a nie – jak przyjął organ I instancji – w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. organ I instancji ponownie odmówił zmiany swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że zgodnie z kosztorysem robót remontowych sporządzonym w dniu [...] lipca 2010 r., koszt naprawy budynku mieszkalnego H. F., zniszczonego w wyniku powodzi w 2010 r., powinien wynosić 81.235,00 zł. W takiej też wysokości stronie został przyznany zasiłek celowy. W ramach otrzymanej pomocy wykonała ona część remontu. Z przedstawionych przez wnioskodawczynię faktur i rachunków wynika jednak, że znaczną część z otrzymanych środków przeznaczyła ona na prace na zewnątrz budynku (remont dachu, zewnętrznej elewacji z desek oraz ganku). Organ podkreślił, że po powodzi w 2010 r., poza otrzymanym na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zasiłkiem celowym, wnioskodawczyni otrzymała również inne formy wsparcia, w tym pomoc finansową na łączną kwotę 18.790,00 zł oraz świadczenie rzeczowe w postaci 720 kg węgla kamiennego. Nadto wskazał, że strona posiada stały miesięczny dochód w wysokości 1330,04 zł. Organ I instancji stwierdził zatem, że nie zachodzą podstawy do zmiany w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Podkreślił przy tym, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter uznaniowy. Celem tego świadczenia nie jest rekompensata za doznaną szkodę, a jedynie pomoc w jej naprawieniu. W ocenie organu, w przypadku wnioskodawczyni cel ten został osiągnięty, gdyż zostały jej zapewnione niezbędne środki na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych w zakresie zamieszkiwania. O sposobie wydatkowania tych środków strona zdecydowała natomiast sama. W odwołaniu od powyższej decyzji H. F. podniosła, iż organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny w sprawie, bowiem przyznany jej zasiłek celowy nie uwzględniał stawki podatku VAT. Nie był on zatem wystarczający na pokrycie kosztów usunięcia wszystkich szkód powstałych podczas powodzi, a tym samym nie doprowadził do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych strony, tym bardziej, że należący do niej budynek mieszkalny w dalszym ciągu nie nadaje się do zamieszkania. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności, odnosząc się do złożonego przez H. F. odwołania, Kolegium wskazało, że pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. wezwało stronę do usunięcia braku formalnego "w złożonym podaniu" poprzez złożenie podpisu, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Zawiadomienie to zostało doręczone w dniu 17 stycznia 2013 r., zaś pismem z dnia 6 lutego 2013 r. odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania (pismo doręczono stronie w dniu 19 lutego 2013 r.). H. F. nadała w placówce pocztowej pismo z uzupełnieniem braku formalnego w dniu 6 lutego 2013 r., w związku z czym Kolegium przyjęło, że pozostawienie jej odwołania bez rozpoznania nie wywołało skutku prawnego, skoro strona nadała pismo z uzupełnieniem braku formalnego przed doręczeniem jej pisma o pozostawieniu "podania" bez rozpoznania. Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. poprzez zwiększenie wysokości przyznanego tą decyzją świadczenia. Kolegium podkreśliło, iż H. F. od dłuższego czasu zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu w O., co oznacza, że dysponuje miejscem zamieszkania. Uzyskiwany dochód powinien jej natomiast zapewnić podstawowe warunki bytowania. W ocenie organu, skoro strona w związku z powodzią w 2010 r. otrzymała pomoc o łącznej wartości ok. 100.000,00 zł, to mogła ją wykorzystać w taki sposób, by zapewnić sobie warunki zamieszkania w miejscowości W. Przyznanie jej dodatkowej pomocy w wysokości odpowiadającej wartości podatku VAT od przyznanej dotychczas kwoty zasiłku celowego nie jest natomiast uzasadnione zebranym materiałem dowodowym, jak również podstawowymi regułami opieki społecznej. H. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 33 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., poprzez ich błędną wykładnię; - naruszenie zasady prawdy materialnej określonej w art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwą i jednostronną ocenę dowodów w postępowaniu administracyjnym, którego wynikiem było wydanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca po raz kolejny podniosła, że przyznana jej na mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r. pomoc odpowiadała kwocie wskazanej w wykonanym w dniu [...] lipca 2010 r. kosztorysie robót remontowych jej budynku mieszkalnego, jednak kosztorys ten nie uwzględniał stawki podatku VAT. W konsekwencji przyznane jej wsparcie nie było wystarczające, by usunąć szkody powstałe w tym budynku w wyniku powodzi i nie doprowadziło do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych skarżącej. H. F. wyjaśniła, że w chwili obecnej jej budynek nadal nie nadaje się do zamieszkania. Brak jest w nim bowiem podłóg, podstawowych sprzętów gospodarstwa domowego oraz łóżka. Skarżąca podkreśliła, że działanie na zasadzie uznania administracyjnego nie pozwalało organom na podjęcie w sprawie dowolnych rozstrzygnięć. Organy powinny były oprzeć się na ustalonym stanie faktycznym, rozważyć wszystkie przesłanki oraz szczegółowo i dokładnie uzasadnić wydane decyzje. Tymczasem uzasadnienie sporządzone przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], w ocenie skarżącej, nie wyjaśnia dlaczego odmówiono jej przyznania dodatkowej pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych poprzez zmianę decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nadto w decyzji pierwszoinstancyjnej, jako jej podstawę prawną, wskazano jednocześnie art. 39 i art. 40 ustawy o pomocy społecznej, pomimo, że dotyczą one dwóch różnych i niezależnych od siebie form pomocy społecznej. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zdaniem skarżącej, błędnie i niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustaliło jej stan majątkowy oraz wysokość dochodu, uwzględniając w nim wszystkie świadczenia otrzymane przez skarżącą z pomocy społecznej, podczas gdy zgodnie z art. 33 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r., świadczeń uzyskanych w związku z powodzią nie wlicza się do dochodu, od wysokości którego odrębne przepisy uzależniają uzyskanie świadczeń o charakterze socjalnym, ulg, dodatków i zwolnień z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd powziął wątpliwości co do zachowania przez skarżącą wymogów formalnych odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., jak również zachowania przez nią terminu do złożenia tego środka zaskarżenia, a w konsekwencji tego, czy odwołanie to podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu. Zgromadzony materiał dowodowy, jak również treść zaskarżonej decyzji, nie wyjaśniają bowiem tych kwestii, co świadczy o naruszeniu przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że w myśl art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie zaś z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. O ile treść samego odwołania jest odformalizowana i do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.), o tyle fakt wniesienia odwołania jest sformalizowany i podlega obiektywnej weryfikacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 80/12, Lex nr 1145967). Ponadto wymaga podkreślenia, iż odwołanie jest w istocie podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., a zatem winno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. (wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, podpis wnoszącego lub osoby przez niego upoważnionej). Odwołanie może być pozostawione bez rozpoznania, jeżeli nie zawiera danych określonych w art. 64 § 1 lub jeżeli odwołujący się nie usunął w terminie braków odwołania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 64 § 2k.p.a.). Mając na uwadze powyższe unormowania należy w pierwszej kolejności zauważyć, że akta niniejszej sprawy nie zawierają potwierdzenia doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji, stąd brak jest również informacji na temat daty, w której doręczenie to nastąpiło. Wprawdzie na jednym z kilku egzemplarzy tej decyzji załączonych do akt sprawy, na jego drugiej stronie (k. 36 akt I inst.), widnieje podpis skarżącej, a obok niego data 10 grudnia 2012 r., jednak brak jest adnotacji wskazującej, czy jest to data odebrania decyzji przez skarżącą. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że doręczenie H. F. decyzji pierwszoinstancyjnej nastąpiło właśnie w dniu 10 grudnia 2012 r., należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest również dokumentu wskazującego w na datę wniesienia przez skarżącą jej odwołania. Znana jest jedynie data jego wpływu do siedziby organu II instancji, tj. 8 stycznia 2013 r., bowiem widnieje ona na zamieszczonej na tym odwołaniu prezentacie (k. 17 akt II inst.). Nie zostało przy tym wyjaśnione, czy przedmiotowe odwołanie skarżąca złożyła za pośrednictwem organu I instancji, czy też bezpośrednio do Kolegium. Okoliczność, iż w dniu 11 lutego 2013 r. organ odwoławczy przekazał je wraz z prośbą o nadesłanie całości akt sprawy do organu I instancji, wskazuje jednak, iż skarżąca nie zachowała trybu wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 1 k.p.a. Koniecznym jest zatem potwierdzenie w aktach sprawy daty doręczenia skarżącej decyzji pierwszoinstancyjnej oraz daty wniesienia przez nią odwołania od tej decyzji, celem zweryfikowania, czy zachowała ona termin do dokonania tej czynności, albowiem jest to konieczne dla oceny bytu postępowania odwoławczego, które skutecznie mogło zostać wszczęte jedynie odwołaniem wniesionym w terminie i spełniającym wymogi formalne. Merytoryczne rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania niezachowującego tych kryteriów należałoby natomiast rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 118/11, Lex nr 784758). W wyniku analizy akt sprawy rodzą się również wątpliwości co do skuteczności usunięcia przez skarżącą braku formalnego jej odwołania, poprzez jego podpisanie. Okoliczność, iż złożone przez nią odwołanie taki brak zawierało, wynika natomiast wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia tego wynika ponadto, że skarżąca nie zachowała siedmiodniowego terminu do uzupełnienia powyższego braku, albowiem wezwanie w tym przedmiocie – jak wskazało Kolegium – zostało jej doręczone w dniu 17 stycznia 2013 r., a wykonane przez nią dopiero w dniu 6 lutego 2013 r. Akta sprawy nie zawierają jednak dowodów potwierdzających wskazane okoliczności, a nadto brak jest w nich informacji, czy skarżąca składała wniosek o przywrócenie terminu do usunięcia braku formalnego odwołania, jak również ewentualnego postanowienia wydanego w tym przedmiocie. O złożeniu przez nią takiego wniosku zdaje się jedynie wskazywać znajdujące się w aktach administracyjnych II instancji zaświadczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2013 r. (k. 21 akt II inst.). Skoro bowiem jego treść dotyczy tego, że skarżąca, z powodu urazu, w dniach od 17 stycznia 2013 r. do dnia 8 lutego 2013 r. nie nadawała się do podróży, należy domniemywać, iż zostało ono złożone w celu wykazania braku winy skarżącej w uchybieniu terminu do uzupełnianie braku formalnego odwołania, który to termin – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – upływał w dniu 24 stycznia 2013 r. Akta sprawy nie pozwalają również na ustalenie, kiedy do skarżącej zostało wysłane pismo o pozostawieniu jej odwołania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia jego braku formalnego, a przez to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy stanowisko Kolegium, iż pismo to nie wywołało skutku prawnego. Zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie jest bowiem dozwolone jedynie wówczas, gdy strona, usuwając brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., dokonała tego jeszcze przed wysłaniem jej przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, Lex nr 992359). W związku z powyższym dla potwierdzenia braku skuteczności pozostawienia bez rozpoznania odwołania skarżącej koniecznym jest wykazanie w materiale dowodowym, iż pismo w tym przedmiocie zostało do niej wysłane przez organ już po dacie nadania przez skarżącą pisma uzupełniającego brak formalny odwołania. Koniecznym jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, który wyjaśni wówczas opisane wyżej wątpliwości i uzupełni w tym zakresie materiał dowodowy. Z tego powodu jako przedwczesne na obecnym etapie postępowania uznać należy dokonanie przez Sąd merytorycznej oceny motywów tego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.