II SA/Lu 384/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Wiesława Achrymowicz (spr.) asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi B. i B. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. i B. S. kwotę 610, 60 zł (sześćset dziesięć złotych sześćdziesiąt groszy) kosztów postępowania. W wyniku przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego na wniosek B. i B. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]r. odmówił wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy realizacji remontu kapitalnego budynku mieszkalnego z dobudową budynku gospodarczo-garażowego, prowadzonych przez T.M. na nieruchomości położonej przy ul. [...] w C. w oparciu o pozwolenie na budowę, udzielone decyzją z dnia [...] r. z upoważnienia Prezydenta Miasta . W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał na ustalenia, że realizacja robót budowlanych nie odbiega w sposób istotny od projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę. Podniesienie stropu nad garażem nastąpiło za zgodą projektanta ze stosownym zapisem w dzienniku budowy i nie powinno być zaliczone do istotnych zmian warunków udzielonego pozwolenia budowlanego. Zachowana została odległość ściany bez otworów dobudowanej części budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią, wyznaczoną ogrodzeniem, przewidziana wymogami stanowionymi warunkami technicznymi w rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. Prowadzenie zakwestionowanych w sprawie robót nie niesie zagrożenia dla bezpieczeństwa. W tych okolicznościach nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, która mogłaby uzasadniać wstrzymanie robót. Po rozpoznaniu odwołania B. i B. S. , Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenia, że roboty budowlane wykonywane są w sposób nieistotnie odbiegający od projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę, nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia bądź zagrożenia dla środowiska; nie pogarszają też w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. W konsekwencji podtrzymał ocenę prawną organu pierwszej instancji o braku podstaw do wstrzymania robót budowlanych, o których stanowi art. 50 powoływanej wyżej ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów odwołania, wskazał, że decyzja z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia na budowę jest ostateczną. Na powyższe skargę złożyli B. i B. małżonkowie S., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 kpa oraz art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w pkt 1 i 3, a także § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu wskazywali na sprzeczność projektu budowlanego z treścią decyzji z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na budowę, a która została uchylona mocą decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Na tej podstawie prezentowali stanowisko, iż inwestor prowadzi roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia, gdy nie została wydana nowa decyzja, zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę. Akcentowali okoliczność podwyższenia wysokości dobudowanej części budynku, przy pominięciu przez organy administracyjne rozstrzygające sprawę, wpływu tego odstępstwa od projektu budowlanego i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę na sąsiedni budynek skarżących, w świetle wymogów § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących stan stworzony przez inwestora samowolnie zasłania dostęp światła do należącego do nich budynku sąsiedniego z naruszeniem ostatnio powołanego unormowania. Natomiast organy nadzoru budowlanego skupiły swą uwagę jedynie na odległości zewnętrznej ściany dobudowanej części budynku od granicy z nieruchomością sąsiednią, w sposób wybiórczy ustalając okoliczności sprawy. Podnosili, że o terminie czynności w dniu 15 listopada 2002 r. nie zostali powiadomieni, a w ich toku przedstawiciel organu nie zajmował się w ogóle wysokością budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, jako niezasadnej. Konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, że stwierdzone odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie są istotne, nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia, zagrożenia dla środowiska, nie pogarszają w stopniu niedopuszczalnym warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a które zaakceptował projektant. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że nawet gdyby budynek skarżących, położony po sąsiedzku, kwalifikować jako przeznaczony na pobyt ludzi, to stosując dyspozycję § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wysokość obiektu przesłaniającego, liczona w myśl wskazanego unormowania, wynosi 4,28 m, a odległość do budynku gospodarczego skarżących to wymiar 4,35 m. Stąd rozważany warunek techniczny, mający zapewnić odpowiedni dostęp do światła budynku skarżących, zostałby zachowany w świetle okoliczności sprawy niniejszej. Dalej wskazał, że decyzją z dnia [...] r. jakkolwiek uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., lecz jednocześnie orzeczono o udzieleniu pozwolenia na budowę z uwzględnieniem zmiany określenia pomieszczeń nad garażem, na prawidłową. Skarżący uczestniczyli w czynnościach 15 listopada 2002 r., o których terminie byli zawiadomieni, przy czym opuścili miejsce oględzin przed ich zakończeniem, a w ich trakcie dokonane zostały ustalenia dotyczące wysokości kwestionowanego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: W postępowaniu sądowoadministracyjnym do kognicji Sądu należy kontrola decyzji administracyjnych w aspekcie ich zgodności z prawem, legalności, jak to stanowi unormowanie art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego tego wymogu nie spełnia, jako wydana w wyniku postępowania administracyjnego przeprowadzonego z naruszeniem dyspozycji art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa. Powołane unormowania nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania, a w dalszej kolejności wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a wskazanie faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których organ się oparł w swej ocenie, przyczyn odmowy przyznania waloru wiarygodności innym dowodom z wyjaśnieniem podstawy prawnej, przytoczeniem konkretnych przepisów prawa winno zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę. Dopiero bowiem na takiej podstawie powzięte rozstrzygnięcie przez organ będzie odpowiadać zasadzie przewidzianej w art. 6 kpa. W objętej skargą decyzji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego feruje ocenę prawną przedwcześnie, bowiem bez poparcia jej wyczerpująco zgromadzonym materiałem obwodowym, a na podstawie materiału dotychczas zgromadzonego nie czyni jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie rozstrzygającym dla wyniku sprawy. Nadto przedstawione stanowisko prawne nie zawiera odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Wskazane uchybienia z racji swej wagi, czynią prawną konkluzję organu rozstrzygającego, przedstawioną w osnowie zaskarżonej decyzji, wadliwą. Odnosząc powyższe na grunt okoliczności sprawy niniejszej, organ rozstrzygający nie zgromadził niezbędnego materiału dowodowego dla jednoznacznego przesądzenia przeznaczenia zabudowy na działce sąsiedniej, należącej do skarżących, w świetle § 4 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co niezbędne jest z kolei dla oceny zasadności odwoływania się przez skarżących do unormowania § 13 powołanego wyżej rozporządzenia. Tu należy mieć na uwadze między innymi decyzję o pozwoleniu na budowę bądź o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli takowe były wydawane w odniesieniu do wskazywanego w sprawie budynku skarżących. Zapisy ewidencji gruntów winny zostać ocenione w świetle dokumentów źródłowych, określających charakter zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z kwestionowaną, do czego obliguje unormowanie art. 76 § 1-3 kpa. Dopiero wynik postępowania wyjaśniającego w omówionym wyżej zakresie pozwoli organowi na zasadne i jednoznaczne stwierdzenie czy w sprawie znajdą zastosowanie wymogi dyktowane dyspozycją § 13, powoływanego przez skarżących aktu wykonawczego, normującego warunki techniczne budynków, dla zapewnienia prawidłowego dostępu światła do już istniejącej zabudowy, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie, gdy obejmuje pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, a do czego właśnie odwołują się skarżący. Luki w materiale dowodowym na tę okoliczność stanowią wadliwość postępowania administracyjnego mogącą mieć istotny wpływ na jego wynik. W tym miejscu należy wskazać, że jeżeli wynik tak przeprowadzonego postępowania dowodowego, poprzedzony prawidłową oceną zgromadzonego materiału, potwierdzi w omawianej kwestii stanowisko skarżących, to organ rozstrzygający w uzasadnieniu decyzji winien wnikliwie rozważyć dyspozycję omawianego unormowania § 13, który w ust. 2 posługuje się pojęciem najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego, gdy określa mechanizm ustalenia koniecznych miar, rozstrzygających dla stwierdzenia czy zostały zachowane wymogi podnoszonej kategorii warunków technicznych. Regułą jest bowiem realizowanie inwestycji ściśle z warunkami pozwolenia na budowę i projektu budowlanego, stąd wszelkie odstępstwa podlegają szczególnie wnikliwej kontroli na gruncie unormowania art. 50 ust. 1 rozważanej ustawy Prawo budowlane. W dalszej kolejności organ rozstrzygający nie odnosi się do rozbieżności miar zamierzonych w toku kolejnych oględzin z analizą także tych, do których odwołują się organy architektoniczno-budowlane w postępowaniu, mającym za przedmiot pozwolenie na budowę, prowadzonym równocześnie. Nie omawia przyczyn takiego stanu rzeczy, a wreszcie nie dokonuje oceny ich wiarygodności w świetle okoliczności sprawy. Stosownie do jej wyniku, w dalszym toku postępowania administracyjnego, organ rozstrzygający winien przeprowadzić dowody prowadzące do ich jednoznacznego, wiarygodnego ustalenia. Wywody przedstawione w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, odwołujące się do § 13 przytaczanego rozporządzenia, statuującego warunki techniczne, nie mogą skutecznie zastępować prawidłowego uzasadnienia decyzji, które jest jej integralną częścią. Tak też stanowi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r. w sprawie III SA 1838/91 (ONSA 1992/2/45). W konsekwencji nie sanują one stwierdzonych proceduralnych wadliwości kontrolowanej decyzji, wobec braku jednoznacznej oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego , w sposób nie budzący wątpliwości , zgodny z wymogami przewidzianymi w art. 80 kpa. Wadliwość ta stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, o czym wprost stanowi Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 kwietnia 1998 r. w sprawie I SA/Lu 21/98 (LEX 34147) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. w sprawie V SA 1611/00 (LEX 80635). Jeśli z kolei w następstwie tych ustaleń, organ rozstrzygający pozytywnie przesądzi odstępstwo od warunków technicznych, a które oceni jako nieistotne, to należy zwrócić uwagę na wymóg wyczerpującego uzasadnienia tego stanowiska, na gruncie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Natomiast w świetle dotychczasowych rezultatów postępowania wyjaśniającego, ocena prawna wyrażona w zaskarżonej decyzji o nieistotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę jest dowolną, naruszającą unormowanie art. 80 kpa, dokonaną z pominięciem zbadania i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności w świetle wymogów przewidzianych przepisami prawa budowlanego, rozumianego łącznie z aktami wykonawczymi, w tym dotyczących warunków technicznych. Tu rozstrzygnięcie zasadności argumentów skarżących wymaga dalszego postępowania wyjaśniającego, o czym wyżej. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżących w obrocie prawnym, w dacie realizowania zakwestionowanych robót budowlanych, funkcjonowało pozwolenie na budowę, mocą ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., jak tego wymaga unormowanie art. 28 powoływanej wyżej ustawy – Prawo budowlane, skoro następnie ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] r., została ona uchylona w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, z jednoczesnym udzieleniem nowego pozwolenia na budowę. Stąd do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w tym przedmiocie, funkcjonuje w obrocie prawnym pozwolenie na budowę udzielone inwestorowi. Zatem inwestorowi nie można przypisać działania w warunkach samowoli budowlanej, w rozumieniu unormowań omawianej ustawy – Prawo budowlane. Tu należy przywołać stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. w sprawie IV SA 952/99 (LEX 54192), który stanowi konsekwentną kontynuację utrwalanej linii orzecznictwa. Ten stan prawny uzasadnia odwołanie się do rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdy oceniać czy zostały zachowane warunki techniczne, a to zgodnie z unormowaniem przechodnim, statuowanym dyspozycją § 330 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Także zarzut dotyczący trybu przeprowadzania oględzin w dniu 15 listopada 2002 r. nie jest zasadny, skoro skarżący byli w ich toku obecni, a opuszczenie miejsca czynności nie nastąpiło z przyczyn stanowiących obiektywne przeszkody czy też niezależnych od nich samych, co podlega stwierdzeniu w oparciu o zapisy protokołu tej czynności. Dodatkowo w tym miejscu wymaga podkreślenia obowiązek skarżących wyczerpującego przedstawienia inicjatywy dowodowej w toku postępowania administracyjnego, właściwemu do rozstrzygnięcia organowi. Z tych względów, zważywszy naruszenie przepisów postępowania, mogące istotnie wpłynąć na wynik sprawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, przy zastosowaniu art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.