II SA/Lu 389/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. i W. małżonków S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 34 ustawy z dnia 16 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954), odmówił uwzględnienia zgłoszonych przez D. S. zarzutów niewykonalności obowiązku i zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz odstąpienia od postępowania egzekucyjnego, wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], Nr [...] zmierzającego do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], Nr [...] dotyczącego rozbiórki zrealizowanych przy zachodniej ścianie przybudówek oraz schodów przy istniejącym budynku mieszkalnym położonym na działce nr 273/5 w miejscowości K. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że przedstawiony zarzut o niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, nie jest uzasadniony. Dobudowane części budynku zostały bowiem wykonane przy istniejącym i użytkowanym kilkanaście lat budynku mieszkalnym. Podczas oględzin budynku w dniu 12 kwietnia 2007 r. nie stwierdzono by nowo pobudowane części budynku były połączone konstrukcyjnie z elementami istniejącymi. Rozbiórka samowolnie dobudowanych części budynku nie narusza konstrukcji pozostałej części budynku i jest wykonalna. Natomiast jeśli chodzi o zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, to organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny i jest zobowiązany do jego zastosowania. Dlatego brak podstaw do uwzględnienia zgłaszanych zarzutów. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Następcami prawnymi E. W. w stosunku do którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne, stali się D. S. i W. S. na podstawie aktu notarialnego, Repertorium A Nr [...] z dnia [...]. Na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie złożyła D. S., w którym podniosła zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci rozbiórki przybudówki przy istniejącym budynku mieszkalnym uzasadniając go ryzykiem zaistnienia katastrofy budowlanej narażającej życie i zdrowie ludzi, jak również stratami materialnymi. Zobowiązana wniosła również o możliwość skorzystania z abolicji budowlanej i poinformowała, że w przedmiotowym budynku mieszka czternaście osób. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ ten opisując przebieg postępowania, wskazał, iż postępowanie egzekucyjne zostało prawidłowo przeprowadzone, a podniesione w treści zażalenia zarzuty są chybione. Uznano, że bezpodstawny jest zarzut niewykonalności obowiązku. Pozaprawne zaś aspekty dotyczące dotkliwości egzekwowanego obowiązku nie kwalifikują się do uwzględnienia w postępowaniu w sprawie zgłoszonych zarzutów. Natomiast podnoszone przez stronę zobowiązaną argumenty dotyczące abolicji budowlanej dotyczą zakończonego decyzją ostateczną postępowania administracyjnego. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie ma uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wskazując, że omawiane rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące i narusza interes obywatela w myśl zasad konstytucyjnych. Ponadto skarżąca w znacznej części powtórzyła zarzuty dotyczące abolicji budowlanej wskazane w jej zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy potrzymał stanowisko podane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę prawną działania organu egzekucyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą". Celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku co wynika z art. 1 ustawy. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki przybudówek i schodów stanowiących część samowolnie wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Należy także tutaj wyjaśnić, że w trakcie postępowania egzekucyjnego nieruchomość oznaczona nr 273/5 stanowiąca własność E. i M. małżonków W., została darowana na rzecz D. S. i jej męża W. S. (akt notarialny, Rep. [...] z dnia [...], k-73 akt admin.). W związku z faktem, że D. S. i W. S. stali się następcami prawnymi zobowiązanego, przeszły na nich wszelkie prawa i obowiązki jakie ciążyły na zobowiązanym w czasie postępowania egzekucyjnego zgodnie z art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z faktem, że obdarowani nie wykonali jednak dobrowolnie obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...], zaistniała podstawa do wszczęcia w stosunku do nich egzekucji. W rozpoznawanej sprawie PINB skierował do D. i W. S. upomnienie (doręczone 2 marca 2009 r.) a następnie wystawił w dniu 12 marca 2009 r. tytuły wykonawcze na małżonków (doręczone 15 marca 2009 r. ). Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarżąca w rzeczywistości zmierza do podważenia merytorycznego rozstrzygnięcia decyzji organów administracyjnych nakazujących zobowiązanej rozbiórkę przybudówek i schodów przy budynku mieszkalnym. Nie ulega wątpliwości, że kwestie te, jak i dotyczące abolicji budowlanej, były już rozstrzygane i kontrolowane przez właściwe organy, a także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę E. W., którego następcą prawnym została D. S., oddalił wyrokiem z dnia 11 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 913/07). Od wyroku tego żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. Zatem bezsporne w sprawie jest, iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakładająca przedmiotowy w sprawie obowiązek. W rozpatrywanym sprawie zobowiązana zarzuciła, że obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny oraz, że zastosowano w stosunku do niej zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Podniesione argumenty stanowią podstawy zarzutów wymienionych w art. 33 pkt 5 i 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wymienione w art. 33 ustawy przyczyny, które mogą stanowić podstawę złożenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym podane są jako katalog zamknięty. Oznacza to, że powołanie się na inne przyczyny niż określone w tym przepisie nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia, a w konsekwencji nie może prowadzić do skutków o jakich mowa w art. 34 § 4 ustawy (umorzenie postępowania egzekucyjnego albo zastosowanie mniej uciążliwego środka egzekucyjnego). Stanowisko takie wynika w sposób jednoznaczny z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowiącym, że organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji pod względem formalnym, co także jest zresztą jedną z podstaw zarzutów określonych w pkt 9 i 10 ustawy, nie jest natomiast uprawniony do badania i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przyjmuje się bowiem, że w takim przypadku postępowanie egzekucyjne zmieniłoby się w kolejną fazę postępowania orzekającego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1999 r. sygn. akt I SA/Po 2576/98 Biuletyn Skarbowy 2000/1/30, wyrok NSA z dnia 17 lutego 1999 r. sygn. akt III SA 5113/98 LEX 37203, wyrok NSA z dnia 9 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1668/96 LEX 43708). Takich uprawnień do merytorycznego badania wymagalności obowiązku, podlegającego egzekucji nie ma również Sąd, gdyż nie mieści się to w granicach niniejszego postępowania. Wskazany przez D. S. zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, przeszkody o charakterze faktycznym bądź prawnym. Nie ma przy tym znaczenia czy mają one charakter przedmiotowy (obiektywny), czy podmiotowy (subiektywny). Dotyczy ona sytuacji, gdy wykonanie obowiązku wskazanego w tytule egzekucyjnym nie jest możliwe nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez każdą inną osobę (np. brak przedmiotu egzekucji) jak i takich, gdy przyczyna niemożności leży wyłącznie po stronie zobowiązanego (np. trwała choroba, kalectwo). Zawsze jednak niemożliwość wykonania musi mieć charakter trwały i zupełny oraz musi oznaczać brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym. Przesłankę niewykonalności nie spełniają natomiast trudności w wyegzekwowaniu decyzji, uwarunkowane względami finansowymi, technicznymi czy osobistymi zobowiązanej. Niewykonalności obowiązku rozbiórki w dobudowanej części nie uzasadniają zatem podnoszone argumenty skarżącej, wskazujące na ograniczenie finansowe, jak również trudności natury technicznej. W ocenie Sądu organy prawidłowo przyjęły, że dobudowane do budynku mieszkalnego na osobnym fundamencie dobudówki i schody nadają się do wykonania pod nadzorem osób o odpowiednich uprawnieniach. Odnosząc się zaś do kwestii zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego trzeba zauważyć, że w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym ustawodawca przewidział następujące środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia; wykonanie zastępcze; odebranie rzeczy ruchomej; odebranie nieruchomości; opróżnienie lokalu i innych pomieszczeń; przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Z uwagi na charakter prowadzonego postępowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ egzekucyjny miał jednak możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wszystkich wyżej wymienionych, tj. nałożenia grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Dokonując zatem wyboru właściwego środka winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w tym zasadą ujętą w przepisie art. 7 § 2 ustawy stanowiącym, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, bowiem jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze - tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu - powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku (por. R.Hauser, Z.Leoński, A.Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2008, s. 46). Przytoczone stanowisko koresponduje ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, wedle którego kolejność wyliczenia środków egzekucyjnych w art. 1a pkt 12b ustawy nie może w żadnym wypadku prowadzić do konstatacji, że w pierwszej kolejności należy zastosować grzywnę w celu przymuszenia a następnie wykonanie zastępcze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 463/05, Lex nr 266471). Niemniej jednak, jeśli organ zachował środek w postaci grzywny w celu przymuszenia, brak jest podstaw stwierdzenia, iż jest to środek bardziej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Ponadto wniosek skarżącej zawarty w skardze do sądu administracyjnego o załatwienie sprawy według przepisów abolicyjnych oraz ewentualnie przywrócenie terminu do załatwienia sprawy na podstawie tych przepisów, nie może zostać uwzględnione przez niniejszy sąd. Poza tym, kontrolując zaskarżone postanowienia Sąd nie stwierdził również naruszeń zasad postępowania egzekucyjnego, do wszczęcia egzekucji doszło na podstawie prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego, po uprzednim pisemnym upomnieniu zobowiązanej i wezwaniu do dobrowolnego wykonania obowiązku. Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżone decyzje nie naruszają przepisów prawa, argumentacja strony skarżącej zaprezentowana w skardze ogranicza się do ogólnie wskazanych zarzutów naruszenia prawa i interesu obywatela. Strona nie sprecyzowała tych zarzutów zaś analiza sprawy nie wskazuje na ich zaistnienie. Uwzględniając podaną argumentację na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.