II SA/Lu 390/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 5 marca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania M. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy M. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z dnia 25 stycznia 2012 r., nr [...], odmawiającej przyznania M. S. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż wskazaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. S. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Podstawą odmowy było przedstawienie przez stronę zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną od 17 tygodnia ciąży, a zatem niespełnienie określonego w art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych wymogu pozostawania w okresie ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia jej trwania. Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości niedochowanie przez skarżącą przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z zaświadczenia z dnia 18 stycznia 2012 r. wynika, że stronie udzielone świadczenia zdrowotne w drugim trymestrze ciąży w dniach 11 lipca, 29 sierpnia i 14 września 2012 r. oraz w trzecim trymestrze ciąży w dniach 19 października, 9 listopada i 14 grudnia 2012 r. Przepisy powołanej ustawy, jak podkreśliło Kolegium, nie uzależniają przyznania przedmiotowego świadczenia od samej świadomości bycia w ciąży osoby uprawnionej, lecz od pozostawania w okresie ciąży pod opieką medyczną od 10 tygodnia jej trwania. Zamiarem ustawodawcy było bowiem zachęcenie kobiet będących w ciąży, zainteresowanych uzyskaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekarskiej swoim poczętym dzieciom. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę podnoszonej przez nią w odwołaniu okoliczności, iż powodem niedopełnienia obowiązku ustawowego z art. 15b ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych był jej stan zdrowia. W wyniku wahań cyklu miesiączkowego oraz wskutek braku innych objawów ciąży skarżąca nie była bowiem w stanie stwierdzić w tak wczesnym okresie, że jest w ciąży. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, a które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako: "p.p.s.a." Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarżąca domagała się przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 15b ust. 1 i 2 ustawy, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1 000 zł na jedno dziecko. Świadczenie to przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka – niezależnie od wysokości dochodów. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi, zgodnie z ust. 3 art. 15b ustawy, składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego - w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. Odmawiając przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia organy obu instancji powołały się na przepis ustępu 5 i 6 omawianego artykułu, stanowiący, iż przedmiotowe świadczenie przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Należy podkreślić, iż, uszło uwadze Kolegium, że w myśl art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301), jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka w okresie od dnia 31 marca 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługiwała po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Ratio legis tego przepisu było "zawieszenie" do dnia 31 grudnia 2011 r. obowiązku (wynikającego z art. 15b ust. 5 i 6 ustawy) legitymowania się przez kobietę, która urodziła dziecko, zaświadczeniem potwierdzającym pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu (por. uzasadnienie projektu wskazanej wyżej ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 2784). W ocenie Sądu organy administracji rozpoznając w niniejszej sprawie wniosek skarżącej o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka obowiązane były zastosować wskazany wyżej przepis przejściowy. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa ugruntowane jest stanowisko, iż nie można utożsamiać okresu "obowiązywania przepisu" z okresem, w którym może i powinien być on stosowany. Utrata mocy obowiązującej danego przepisu nie oznacza wykluczenia możliwości jego zastosowania w przyszłości co do oceny faktów (zachowań) zaistniałych w dacie obowiązywania tego przepisu. Za przepis zachowujący moc obowiązującą należy więc uznać taki, który jakkolwiek został derogowany, to nadal ma zastosowanie do ustalenia skutków zdarzeń zaistniałych w czasie jego obowiązywania. Dalsze obowiązywanie treści uchylonej normy prawnej jest ograniczone do stanów faktycznych powstałych do momentu wejścia w życie regulacji uchylającej i nie obejmuje nowych stanów faktycznych powstałych po tym momencie (uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1996 r., W 15/95, OTK ZU 1996, z. 2, poz. 13, uchwała SN z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 29/03, OSNC 2004, nr 4, poz. 50; M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Wydawnictwo Lex, Warszawa 2011, s. 174). Ocena, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy i charakter przepisów podlegających zmianie. Obowiązkiem organów administracji stosujących prawo jest przy tym rozważenie skutków, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca wyłącznie w przypadku, gdy "przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki". Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych albo – w przypadku braku regulacji ustawowych – przyjęte przez organ administracji w drodze wykładni reguły intertemporalne nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych (uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 i z dnia 24 maja 1994 r., K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, iż syn skarżącej, w związku z którego narodzeniem skarżąca domagała się przyznania jej zapomogi, o jakiej mowa w art. 15b ustawy, urodził się w dniu 26 grudnia 2011 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że przez cały okres jej ciąży oraz w dacie urodzenia dziecka moc obowiązującą zachował powołany przepis art. 3 ustawy nowelizującej, który dla celów ustalenia prawa do tego świadczenia "zawieszał" wymóg posiadania zaświadczenia lekarskiego bądź zaświadczenia wystawionego przez położną, stwierdzającego fakt pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Na ocenę zastosowania "nowego" przepisu art. 15b ust. 5 ustawy, to jest nieuwzględniającego "zawieszenia" jego mocy obowiązującej na podstawie wskazanego przepisu przejściowego, nie może mieć wpływu fakt, iż wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka skarżąca złożyła w dniu 18 stycznia 2012 r., a więc w czasie obowiązywania wymogu legitymowania się zaświadczeniem potwierdzającym pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Po pierwsze wskazać trzeba, iż w świetle powołanych przepisów prawa zdarzeniem prawnie relewantnym dla ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia jest właśnie urodzenie dziecka, nie zaś samo złożenie wniosku o przyznanie tego świadczenia (por. prawomocne wyroki WSA w Gdańsku z dnia 13 czerwca 2012 r., wydane w sprawach III SA/Gd 254/12 i III SA/Gd 255/12, niepublikowane, dostępne w CBOSA). Po drugie przyjęcie w rozpoznawanej sprawie odmiennej wykładni powyższych przepisów i uznanie, że skarżąca obowiązana była – w celu uzyskania przedmiotowego świadczenia – przedstawić zaświadczenie, o jakim mowa w art. 15b ust. 5 i 6 ustawy, prowadziłoby do naruszenia wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych i zasady nieretroakcji prawa, a także stałoby w sprzeczności z treścią przepisu art. 18 Konstytucji, stanowiącego, iż macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca przez cały okres ciąży oraz w dacie urodzenia dziecka mogła racjonalnie oczekiwać, iż w celu uzyskania przedmiotowej zapomogi nie musi posiadać zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży, gdyż obowiązujące wówczas przepisy wymagały zaświadczenia stwierdzającego tylko "co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną". Przyjęcie, że fakt złożenia wniosku w dacie, gdy obowiązywały w tym zakresie "nowe", znacznie mniej korzystne dla skarżącej rozwiązania ustawowe skutkował koniecznością stosowania tych "nowych" przepisów, prowadziłoby do rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącej, którego to rozwiązania nie uzasadniałby żaden ważny interes publiczny. Po trzecie przyznanie w niniejszej sprawie prymatu zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych nad zasadą bezpośredniego działania ustawy nowej wynikało z "wyważenia" przez Sąd tychże kolidujących ze sobą zasad i stwierdzenia, mając na uwadze wskazaną powyżej argumentację, że "żaden inny wynik nie może być lepszy niż wybrany wynik wyważania" (por. B. Wojciechowski, Reguły kolizyjne i inferencyjne w interpretacji prawa administracyjnego [w:] System prawa administracyjnego, Tom IV, Wykładnia w prawie administracyjnym, pod red. R. Hausera, A. Wróbla i Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 439-440). Skarżąca spełniła wymogi określone w powołanym art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, albowiem zaświadczenie lekarskie z dnia 18 stycznia 2012 r., wystawione przez lekarza ginekologa stwierdza, że skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od 17 tygodnia ciąży, korzystając sześciokrotnie z badań lekarskich. Wskazane naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" p.p.s.a., nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Organ odwoławczy dokona zatem ponownej oceny, czy skarżąca spełnia określone w ustawie przesłanki do przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji.