II SA/Lu 393/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia ...w przedmiocie odmowy przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012 r. , który wpłynął do Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 3 stycznia 2013 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie jej usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz o wyłączenie ze sprawy na podstawie art.24 par.1 pkt 5 K.p.a. pracownic socjalnych: H. L. i E. W. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2013 r. organ odmówił wyłączenia tych pracownic. Pracownicy socjalni kilkakrotnie próbowali przeprowadzić wywiad środowiskowy, również w asyście policji ze względu na agresywne zachowanie męża skarżącej, jednakże nie mieli możliwości wejścia na teren posesji skarżącej. Wywiadu takiego nie przeprowadzono także mimo wcześniejszego pisemnego wyznaczenia terminu i prawidłowego doręczenia tych powiadomień. W związku z powyższym organ oparł swoje ustalenia na informacjach zawartych w wywiadzie z dnia 20 grudnia 2012 r. Wynika z nich, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zajmując pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane piecem centralnego ogrzewania. W tym samym budynku zamieszkuje mąż, z którym jest w separacji, orzeczonej wyrokiem sądu. Prowadzi on oddzielne gospodarstwo domowe, zajmując kuchnię i pokój. Skarżąca utrzymuje się z emerytury wynoszącej 691,25 zł miesięcznie , z czego kwotę 199,79 zł miesięcznie potrąca ZUS na poczet należności komorniczych, stąd skarżąca otrzymuje kwotę 491,46 zł . Według udzielonych przez T. W. informacji ponosi ona wydatki mieszkaniowe tj. za energię elektryczną opłaca 60 zł ( w piśmie z dnia 22.01.2013r. zaznaczyła, że wydatki na energię elektryczną w całości pokrywa mąż), wywóz nieczystości - 30 zł, leki i środki higieniczne - 200 zł ( załączyła faktury na wykupione leki z 30.08 2012 r. na kwotę 89,53 zł, z 15.09.2012 r. na kwotę 83,23 zł i z 15.11.2012 r. na kwotę 89,10 zł), rachunek telefoniczny - 63 zł. Ponadto na skargi wydaje ona około 100 zł miesięcznie T. W. leczy się z powodu przewlekłej obturacyjnej choroby płuc i schorzeń układu krążenia. Podczas pobytu w szpitalu w dniach od 2 do 28 sierpnia 2012 r. zdiagnozowano u niej cukrzycę. Orzeczeniem z dnia 25 października 2010 r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w L. zaliczył skarżącą do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia 27 lipca 2012 r. dostarczonego przez skarżącą wynika, że wymaga ona nadal stałego przyjmowania leków, ponadto okresowo z powodu duszności jej sprawność fizyczna jest ograniczona. Ani orzeczenie o stopniu niepełnosprawności ani zaświadczenie lekarskie nie zawierają wskazań do przyznania usług opiekuńczych, tj. ich zakresu, wymiaru godzinowego, ani ilości dni w tygodniu, w których miałyby być świadczone usługi. W ocenie organów administracji kwestia ustalenia właściwej dla stanu zdrowia pomocy, w postaci usług opiekuńczych, pozostawiona została uznaniu organu pomocy społecznej, który po ustaleniu sytuacji zdrowotnej wnioskodawcy, podejmuje stosowną decyzję. Organy orzekające w niniejszej sprawie powołały art. 50 ust. 1 – 6 ustawy o pomocy społecznej, uznając jednocześnie , że podstawą odmowy przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych jest także art.11 ust.2 tej ustawy, ponieważ skarżąca dwukrotnie odmówiła przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że aktualizację wywiadu w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Ponadto zgodnie z art.4 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W dniu 8 maja 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga T. W. na przedmiotową decyzję, przy czym w skardze tej skarżąca powołała art.24 par.1 i 3 k.p.a. odnośnie pracowników socjalnych i członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W piśmie z dnia 30 października 2013 r. i 7 listopada 2013 r. skarżąca podniosła, że nie ustalono szczególnego przypadku, wyraża zastrzeżenia do pracy pracowników socjalnych i członków Kolegium, a także powołuje się na załączone do tego pisma dokumenty, które w jej ocenie świadczą o tragicznej sytuacji, która zagraża życiu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach prawa pomocy popierał skargę, wnosząc o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu i składając stosowne oświadczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: |Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja, jak| |i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne zarówno z przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o | |pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", jak i kodeksu postępowania administracyjnego| |(k.p.a.). Sąd administracyjny jest zaś władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. | |Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z ogólną zasadą pomocy | |społecznej zawartą w art. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i | |rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i | |możliwości. Z kolei według art. 3 ust. 1 ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia | |niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 ustawy | |rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. | |Jedną z form pomocy społecznej jest również przedmiotowe w sprawie świadczenie w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług | |opiekuńczych. | |W myśl przepisu art. 50 ust. 1 ustawy pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych przysługuje osobie | |samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona. Stosownie natomiast do | |przepisu art. 50 ust. 2 usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy | |innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Natomiast art. 50| |ust. 3 ustawy stanowi, że usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą | |przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. | |Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, że usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, gdyż nie mogą one | |liczyć na pomoc najbliższych. Dlatego też dokonując wykładni tego przepisu należy również uwzględnić treść art. 6 pkt 9 ustawy | |definiującego pojęcie osoby samotnej, stanowiącego, że osoba samotna to osoba samotnie gospodarująca, niepozostająca w związku | |małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych. | |Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny, niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady | |pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi | |opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny. | |Z treści przywołanych przepisów wynika zatem, że oprócz ustalenia, czy wnioskodawca wymaga pomocy innych osób konieczne jest również | |wyjaśnienie, czy osoba taka posiada rodzinę (o której mowa w przywołanych przepisach) mogącą taką pomoc zapewnić. | |Organ pomocy społecznej może zatem odmówić przyznania usług opiekuńczych, zarówno w przypadku, gdy ustali, że wnioskujący o przyznanie | |usług opiekuńczych nie wymaga pomocy innych osób, jak również gdy ustali, że osoba pomocy takiej wymaga lecz ma ją zapewnioną np. ze | |strony małżonka lub krewnych. | |Dokonując rozważań w tym zakresie podnieść należy, że skarżąca nie spełnia warunków pozwalających by uznać ją za osobę samotną w | |rozumieniu ustawy. Art. 6 pkt 9 ustawy definiuje bowiem osobę samotną jako osobę samotnie gospodarującą, niepozostająca w związku | |małżeńskim oraz nieposiadającą wstępnych ani zstępnych. Wprawdzie T. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jednak pozostaje w | |związku małżeńskim. Orzeczona sądownie separacja nie powoduje bowiem ustania małżeństwa, jak dzieje się to w przypadku orzeczenia | |rozwodu. Ponadto, w myśl art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 788), | |jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. | |Powyższa okoliczność wykluczała w jednoznaczny sposób możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 50 ust. 1 ustawy. W tej sytuacji| |wniosek skarżącej mógł być rozpatrzony jedynie na podstawie art. 50 ust. 2. Przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych na podstawie | |tego przepisu - w odróżnieniu od przyznawania takiej pomocy osobom samotnym na podstawie ust. 1 powołanego unormowania - pozostawione | |jest jednak uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za | |najbardziej właściwe. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i | |sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz | |czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu| |administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało | |prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu | |instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt | |SA/Sz 2548/00). | |W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw| |do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. | |Z dowodów znajdujących się w aktach sprawy wynika wprawdzie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i musi stale| |przyjmować leki , zaś okresowo z powodu duszności jej sprawność fizyczna jest bardzo ograniczona (zaświadczenie lekarskie z dnia 27 | |lipca 2012 r.). Jednakże jak wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. o stopniu | |niepełnosprawności z dnia 6 grudnia 2010 r. (wydanym na okres do 31 października 2013 r.) u skarżącej stwierdzono naruszenie | |sprawności organizmu powodujące konieczność częściowej pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych oraz niezdolność do pracy, ale | |schorzenie nie powoduje konieczności zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Tym | |samym skarżąca nie wymaga całkowitej opieki w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowywaniu i spożywaniu posiłków, poruszaniu się w | |domu, co kwalifikuje ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie Komisji k.2, 3 akt administracyjnych). | |Przywołany dowód mający charakter dokumentu urzędowego nie mógł być pominięty przez organy w toku dokonywanych przez nie ustaleń, co do| |sytuacji skarżącej. Tym bardziej, że dokonane w toku postępowania ustalenia pracowników organu nie podważają tej oceny. Z akt sprawy | |nie wynika bowiem, by stan zdrowia skarżącej powodował konieczność zapewnienia jej opieki i pomocy (pielęgnacji) | |w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, co oznacza, że nie wymaga ona całkowitej opieki w zakresie wskazanym w art. 50 ust. 3 | |ustawy, tj. w wykonywaniu higieny osobistej, przygotowaniu i spożywaniu posiłków, czy poruszaniu się w domu. | |W tych okolicznościach brak jest podstaw by kwestionować powyższe wnioski, tym bardziej, że z treści przeprowadzonego w dniu 20 grudnia| |2012 r. wywiadu środowiskowego bezsprzecznie wynika, iż strona nie jest osobą obłożnie chorą, a przede wszystkim nie ma | |problemów z wykonywaniem czynności niezbędnych do samodzielnej egzystencji. Z treści wywiadu wynika, że jest osobą sprawną fizycznie, | |sama robi zakupy w pobliskim sklepie.. | |Podniesienia również wymaga, że jakkolwiek skarżąca nie uzyskała w rozpoznawanej sprawie wnioskowanego | |świadczenia, to nie jest ona pozbawiona wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca od lat objęta jest bowiem systematyczną| |pomocą tego Ośrodka. Winna ona wykorzystywać zatem również własne możliwości w celu zaspokojenia potrzeb bytowych. Podkreślić należy, | |że wsparcie ze strony organu pomocy społecznej ma charakter ograniczony i uzależniony w dużej mierze od jego możliwości finansowych. | |Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zasadnie w niniejszej sprawie organy obu instancji, wśród zastosowanych przepisów | |prawa materialnego powołały jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia również art. 11 ust. 2 ustawy. Z unormowania tego | |wynika bowiem, że podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej może stanowić brak współdziałania osoby lub rodziny z | |pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy | |zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego celem | |ustalenia niezbędnego dla skarżącej zakresu potrzeb, aby możliwe było określenie ewentualnego wymiaru opieki niewątpliwie należy | |odczytywać jako brak współpracy skarżącej z pracownikiem socjalnym. Okoliczność ta stanowiła zatem sama przez się podstawę do odmowy | |przyznania T. W. usług opiekuńczych, niezależnie od poczynionych w toku postępowania ustaleń co do jej sytuacji życiowej. Osoby, | |które wnoszą o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, mają bowiem obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w | |rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji, wynikający z art. 4 ustawy. Dlatego też nie mogą one bez żadnych konsekwencji odmówić żądanych w | |trakcie wywiadu środowiskowego informacji. | |Co do dokumentów załączonych do pism uzupełniających skargę, stwierdzić należy, że znane są one zarówno organom orzekającym w sprawie | |niniejszej, jak również Sądowi, który uznał, że nie wnoszą one do sprawy nowych okoliczności, zaś część z nich dotyczy męża skarżącej | |Z. W. Nieuzasadnione są także zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 24par. 1 pkt 5 i par. 3 k.p.a. poprzez niewyłączenie ze | |sprawy pracownic socjalnych H. L. i E. W., a także członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ pierwszej instancji odniósł się | |do wniosku o wyłączenie pracownic socjalnych wydając stosowne postanowienie. Natomiast w stosunku do członków Kolegium skarżąca nie | |sprecyzowała zarzutów ani nie wskazała których osób miałby dotyczyć wniosek. Dlatego też wobec niespełnienia przesłanek wynikających z | |art.24 par.3 k.p.a. Sąd uznał te zarzuty za bezzasadne. | |Konkludując stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wyrażonymi w| |art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Materiał dowodowy został bowiem przez organy zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób prawidłowy i | |wyczerpujący. Poczynione przez organ ustalenia faktyczne znajdują w nim uzasadnienie. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy | |zastosowały właściwe normy prawa materialnego. Nie budzi też wątpliwości Sądu dokonana przez organy ich interpretacja. W ocenie Sądu | |orzeczona odmowa przyznania skarżącej usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych mieści się w granicach uznania | |administracyjnego, a ponadto znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 11 ust. 2 ustawy. | |Ubocznie podnieść należy, że organ pierwszej instancji podjął próbę przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego ( mimo, że | |ostatni wywiad przeprowadzono w dniu 20 grudnia 2012 r.) celem ustalenia potrzeb skarżącej, ponieważ podczas ostatniej wizyty | |pracowników socjalnych takich potrzeb w zakresie usług opiekuńczych ani tym bardziej specjalistycznych usług opiekuńczych nie potrafiła| |sprecyzować. Natomiast art.50 ust.4 ustawy stanowi, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych | |potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem | |zawodowym. Przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług | |opiekuńczych ( Dz. U. Nr 189, poz.1598, ze zm.) dokonują między innymi klasyfikacji tych usług. Specjalistyczne usługi opiekuńcze | |sklasyfikowano według podziału, w którym uwzględniono uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, usługi | |polegające na pielęgnacji oraz rehabilitacji fizycznej i usprawnianiu zaburzonych funkcji organizmu niebędących zaburzeniami | |psychicznymi. Zatem niezbędnym było ustalenie przez organ , której z form tych usług wymaga skarżąca, szczególnie wobec braku takich | |wskazań w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności czy też zaświadczeniu lekarskim. | |Skarżąca chcąc korzystać ze świadczeń przyznawanych z pomocy społecznej musi poddać się pewnym rygorom wynikającym z przepisów ustawy o| |pomocy społecznej i nie traktować działań pracowników socjalnych jako "nachodzenia" jej czy też "nękania". Natomiast nieprzeprowadzenie| |aktualizacji wywiadu środowiskowego przez organ było już podnoszone jako zarzut skargi do sądu administracyjnego przez pełnomocnika | |skarżącej – jej męża Z. W. ( fakt znany sądowi z urzędu). | |Dodatkowo podnieść należy, że w ocenie Sądu nieprawidłowe jest wymienienie w osnowie decyzji obydwu rodzajów usług. Organ miał | |obowiązek wskazać, która z tych dwóch form usług opiekuńczych jest przedmiotem rozstrzygnięcia, mimo sformułowania wniosku skarżącej, z| |którego należałoby domniemywać, że wnosi o przyznanie jej obu tych świadczeń. Uchybienie to nie powoduje jednak konieczności uchylenia | |zaskarżonej decyzji, w szczególności w świetle dokonanych przez organy ustaleń. | |W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną | |oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. | |U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). | |O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeczono na podstawie art. | |250 powyższej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002| |r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu | |(Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm ). |