II SA/Lu 397/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił nakazania J. i J. K. (dalej także: skarżący) doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, to jest dokonania zmiany kierunku otwierania drzwi wyjściowych z budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że działając na wniosek współwłaścicielki powołanej działki – Z. D. w dniu 17 lipca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymiany drzwi w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na opisanej wyżej działce. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach: 17 lipca 2015 r. oraz 10 sierpnia 2015 r. ustalono, że skarżący w dniu 12 czerwca 2015 r. wykonali roboty budowlane polegające na wymianie drzwi zewnętrznych prowadzących do ich lokalu mieszkalnego, znajdującego się na parterze omawianego budynku mieszkalnego. Stwierdzono, że podczas wymiany zmieniony został kierunek otwarcia drzwi, obecnie drzwi otwierają się na zewnątrz budynku. Drzwi prowadzące do lokalu znajdującego na parterze przedmiotowego budynku posiadają wymiary: 90 cm x 200 cm. Ustalono również, że otwarcie tych drzwi powoduje utrudnienie w przejściu do drzwi wejściowych lokalu zlokalizowanego na piętrze wspomnianego budynku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone roboty polegające na wymianie stolarki drzwiowej, stanowią bieżącą konserwację, wobec czego nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem organu, wspomniane drzwi stanowią wyjście ewakuacyjne z parteru przedmiotowego budynku co oznacza, że schody zewnętrzne oraz spocznik usytuowane są poza wyjściem ewakuacyjnym, w związku z czym nie stanowią drogi ewakuacyjnej w rozumieniu przepisu § 236 w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zlokalizowanie bowiem schodów oraz spocznika na zewnątrz budynku, w ocenie organu, przesądza o tym, że nie ma do nich zastosowania przywołany przepis rozporządzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał też, że zgodnie z § 236 ust. 4 omawianego rozporządzenia, drzwi stanowiąc wyjście ewakuacyjne z budynku mieszkalnego przeznaczonego dla więcej niż 50 osób, powinny otwierać się na zewnątrz. W niniejszym przypadku przedmiotem sporu są drzwi wyjściowe z budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec tego, cytowany przepis nie ma zastosowania w sprawie, gdyż brak jest przepisu prawa, który jednoznacznie określał by kierunek otwierania drzwi wejściowych. Nadto organ podniósł, że otwieranie spornych drzwi może spowodować tymczasowe utrudnienie w przejściu przez spocznik, jednakże sytuacje takie winny być incydentalne, a żądanie usunięcia utrudnień wynikających ze zmiany kierunku otwierania drzwi wyjściowych, może być przedmiotem rozstrzygnięcia w drodze postępowania cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji Z. D. zarzuciła, że zmiana kierunku otwierania wskazanych drzwi wejściowych na zewnątrz mieszkania powoduje, że osoby przechodzące schodami znajdującymi się w pobliżu przedmiotowych drzwi są narażone na uderzenie nimi. Ponadto całkowite otwarcie tych drzwi blokuje wyjście i wejście do mieszkania skarżącej. Jest to zaś jedyna droga przejścia z mieszkania poza budynek, która może być zablokowana przy całkowicie otwartych przedmiotowych drzwiach. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, podczas pożaru uniemożliwione będzie szybkie wyjście w bezpieczne miejsce, poza budynek. Decyzją z dnia 10 marca 2016 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uchylił w całości tę decyzję oraz na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał skarżącym doprowadzenie wykonanych robót budowlanych związanych z zamontowaniem drzwi wyjściowych lokalu mieszkalnego znajdującego się na parterze w budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na opisanej działce, do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie kierunku otwierania drzwi do wewnątrz tego lokalu. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty podniesione przez Z. D. zarówno we wniosku wszczynającym postępowanie, jak i zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wymagały analizy zgodności rozwiązań zastosowanych przez inwestorów w stosunku do drzwi prowadzących do lokalu znajdującego się na parterze ww. budynku mieszkalnego, z przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi bezpieczeństwa drogi ewakuacji. Dla dokonania tej oceny niezbędne jest zastosowanie w niniejszej sprawie § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Z przepisów tych wynika, że minimalną szerokością drogi ewakuacyjnej, będącej w niniejszej sprawie podestem, zapewniającą warunki techniczne wykluczające zagrożenie życia ludzi, jest szerokość 80 cm. W sprawie ustalono bowiem, że w wymienionych wyżej lokalach znajdujących na parterze oraz na piętrze omawianego budynku mieszkalnego zamieszkują 4 osoby. Na podstawie dowodów zebranych w sprawie ustalono, że opisane drzwi, kolidują z wymogami bezpieczeństwa, gdyż po ich pełnym otwarciu, całkowicie przesłaniają szerokość podestu (poziomej drogi ewakuacyjnej). To zaś obligowało organ odwoławczy do nakazania skarżącym przywrócenia kierunku otwierania tych drzwi do wewnątrz lokalu należącego do skarżących. W skardze do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie: 1) art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 25 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez naruszenie prawa do swojego mieszkania, bezprawną ingerencję w życie prywatne, rodzinne i dom, w szczególności prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt oraz komfortowe mieszkanie; 2) § 239 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne ustalenie, że schody zewnętrzne oraz spocznik, znajdujące się w omawianym budynku mieszkalnym, stanowią drogę ewakuacyjną w rozumieniu § 239 ust. 1 tego rozporządzenia; 3) § 239 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie oraz pominięcie tego, że we wskazanym budynku mieszkalnym jest zamontowana instalacja gazowa, warunkująca możliwość montażu drzwi do zewnątrz; 4) art. 7, 8, 75, 77, 80 K.p.a., poprzez nienależyte zgromadzenie materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co w oparciu o spójne i logiczne zasady rozumowania oraz w oparciu o doświadczenie życiowe prowadzi do przekonania, iż zaskarżona decyzja jest rażąco niesprawiedliwa, 5) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez organ w sposób niekompletny, w szczególności poprzez nie odniesienie się do dowodów z protokołu zeznań skarżących jako stron postępowania, co skutkowało wadliwością decyzji i brakiem możliwości pełnego prześledzenia toku rozumowania organu, 6) art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), poprzez nadużycie prawa podmiotowego, będącego sprzecznym z zasadami współżycia społecznego i społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 191 ze zm.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu - zapewniając ich ochronę przeciwpożarową - jest obowiązany przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Powyższe obowiązki skonkretyzowane zostały między innymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719), a nadto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). Zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 pkt 16 cyt. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, w tym lokalizowanie elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. Ponadto w § 16 ust 1 pkt 1 tego rozporządzenia przyjęto, że użytkowany budynek uznaje się za zagrażający życiu ludzi, gdy występujące w nim warunki techniczne nie zapewniają możliwości ewakuacji ludzi, przy czym podstawą do stwierdzenia takiego zagrożenia jest między innymi okoliczność, gdy szerokość przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego albo biegu bądź spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejsza jest o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych. W myśl przepisu § 242 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m, przy czym dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Zgodnie z § 242 ust. 4 tego rozporządzenia, skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi. W świetle tych regulacji, zasadnie stwierdził organ odwoławczy, że skoro drzwi prowadzące do lokalu skarżących, po ich pełnym otwarciu, całkowicie przesłaniają szerokość podestu stanowiącego poziomą drogę ewakuacyjną, tym samym ich usytuowanie, powiązane z kierunkiem otwierania – na zewnątrz, stanowi naruszenie § 16 ust 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 242 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Prawidłowość tej oceny nie została w żadnej mierze skutecznie podważona przez skarżących, co w szczególności odnosi się do zarzutu skargi, że organ naruszył § 239 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne ustalenie, że schody zewnętrzne oraz spocznik, znajdujące się w omawianym budynku mieszkalnym, stanowią drogę ewakuacyjną w rozumieniu § 239 ust. 1 tego rozporządzenia. Podkreślić należy, że w myśl § 236 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, z pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna być zapewniona możliwość ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej, bezpośrednio albo drogami komunikacji ogólnej, zwanymi dalej "drogami ewakuacyjnymi". Językowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że za drogę ewakuacyjną uznać należy taką drogę komunikacji ogólnej, która jest przeznaczona i może być wykorzystywana dla ewakuacji w bezpieczne miejsce na zewnątrz budynku lub do sąsiedniej strefy pożarowej. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy oznacza to, że skoro osoby przebywające w lokalu położonym na piętrze budynku nie mają innej drogi komunikacji ogólnej, niż droga przebiegająca poprzez podest, a następnie schody prowadzące do poziomu gruntu przy budynku, ta właśnie droga jest jednocześnie drogą ewakuacyjną. Taki charakter tej drogi ma – jak wyżej wskazano – istotne znaczenie dla określenia wymaganych dla niej parametrów, uwzgledniających obowiązujące przepisy przeciwpożarowe, co prawidłowo zinterpretował organ odwoławczy, dając temu stosowny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezasadny jest także zarzut naruszenia § 239 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co zdaniem skarżących miało być skutkiem niezastosowania tego przepisu oraz pominięcie okoliczności, że w budynku jest zamontowania instalacja gazowa, warunkująca możliwość montażu drzwi do zewnątrz. Zgodnie z § 239 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne powinny otwierać się na zewnątrz pomieszczeń zagrożonych wybuchem. Wbrew jednak tezie skarżących, zajmowane przez nich pomieszczenie nie zostało zakwalifikowane do kategorii pomieszczeń zagrożonych wybuchem, bowiem taka klasyfikacja jest możliwa po uprzednim dokonaniu oceny zagrożenia wybuchem, na podstawie kryteriów określonych w Polskiej Normie, dotyczącej zapobiegania wybuchowi i ochronie przed wybuchem (§ 37 cyt. rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów), co bezspornie nie miało miejsca w przypadku omawianego budynku. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 25 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, poprzez naruszenie prawa do mieszkania, bezprawną ingerencję w życie prywatne, rodzinne i dom, w szczególności prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt oraz komfortowe mieszkanie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, jednakże własność może być ograniczona - w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Powszechnie przyjmuje się, że prawo własności doznaje ograniczeń tak co do samej swojej treści, jak i co do zakresu ochrony prawnej, na co wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, który np. w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98) stwierdził, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Mając na uwadze tak określone granice ochrony własności, nie budzi wątpliwości dopuszczalność nałożenia na właścicieli nieruchomości takiego rodzaju ograniczeń, które nie naruszają istoty własności, jednocześnie służą ochronie porządku publicznego, czy też słusznego interesu innych osób, a do takiej sfery zalicza się niewątpliwie przeciwdziałanie zagrożeniu pożarowemu, jak też ochrona zdrowia i życia innych osób, czego skarżący nie wzięli pod uwagę formułując swój zarzut. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi zauważyć należy, że prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, ukształtowane w prawie międzynarodowym, w tym w normach wskazanych przez skarżących, także ulega ograniczeniom. Owe ograniczenia są analogiczne do tych, które omówiono wyżej w odniesieniu do norm konstytucyjnych, co oznacza, że nie zachodzi potrzeba dalej idącej ich analizy, bowiem nie zachodzą tu istotne różnice. Jeśli zaś chodzi o zarzut oparty na art. 5 kodeksu cywilnego, wyjaśnić należy, że określona w tym przepisie teoria nadużycia prawa podmiotowego jest właściwa dla prawa prywatnego i nie znajduje zastosowania w prawie publicznym (zob. np.: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 486/07; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1214/07). Wskazać należy, że również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Organ odwoławczy, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 8, 75, 77, 80 K.p.a. ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy, a dokonana ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, nie nosi znamion dowolności. Sąd nie dopatrzył się także w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności wymaga podkreślenia, że mając na uwadze opisane wyżej okoliczności sprawy, nie można zarzucić organowi nadzoru budowlanego naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie decyzji zawiera wskazanie wszystkich istotnych dla sprawy faktów wraz z odpowiednią ocena dowodów, a nadto zawiera stosowne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, zaś wyjaśnienia skarżących – które organ miał pominąć – nie miały żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 cyt. ustawy Prawo budowlane, nakazując doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), skargę oddalił.