II SA/Lu 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie składowania odpadów oddala skargę. UZASDNIENIE Decyzją z dnia [...]. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Tekst. jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...]r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia [...]., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]., nr SKO [...]utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...]., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Prokurator Prokuratury Okręgowej złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą prawną i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dodatkowo wyjaśnił, iż Wójt Gminy w postępowaniu w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym pomieszał dwa tryby - postępowania z urzędu i na wniosek, ponadto nieprawidłowo przeprowadził i udokumentował oględziny nieruchomości, na której gromadzone były nielegalnie śmiecie. Strona skarżąca kwestionuje ustalenia pracownika Urzędu Gminy , który stwierdził, że w wąwozie nie były gromadzone śmieci, mając na uwadze pismo W. S. (z dnia [...] sierpnia 2006r., skierowane do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska ), z którego wynika, że J. M., J. F. i J. S. podsypywali na brzeg drogi ziemię w celu utwardzenia jej poboczy oraz umieścili opony w celu umocnienia drogi i skarpy. Pracownik organu ponadto uznał, że na tym terenie nie zostały naruszone stosunki wodne w wyniku działania ww. mieszkańców wskazanych przez W.S . Zdaniem Prokuratora powyższe uchybienia kwalifikują się, jako wady powodujące stwierdzenie nieważności, w związku z tym i decyzja Kolegium odmawiająca stwierdzenia nieważności takiej decyzji jest nieprawidłowa i niezgodna z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Prokuratury Okręgowej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium z dnia [...]. [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Kolegium z dnia [...]., utrzymującą w mocy decyzję Kolegium z dnia [...]. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...]r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy z [...]. o umorzeniu postępowania w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a nie decyzja Wójta Gminy i utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium. Oznacza to, że wszystkie decyzje Kolegium, oprócz decyzji z dnia [...]., wydane zostały w trybie nadzwyczajnym i są decyzjami czysto formalnymi, a nie merytorycznymi. Ponadto organ wyjaśnił, że kontrola prawidłowości decyzji w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności ma na celu sprawdzenie, czy decyzja nie zawiera jakiejkolwiek wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a. W trybie tym nie rozpatruje się sprawy merytorycznie, lecz jedynie pod kątem przesłanek z powyższego przepisu. Jeżeli natomiast wady zawiera postępowanie, które doprowadziło do wydania określonej decyzji, wtedy właściwym trybem nadzwyczajnym wzruszenia takiej decyzji jest wznowienie postępowania, o ile te wady mieszczą się w katalogu przyczyn wymienionych wart. 145 § 1 k.p.a. Kolegium po przeanalizowaniu przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., jak i zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia z dnia [...]., nr [...]. Kolegium stwierdziło, że wady formalne postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy , nie mają wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanych w trybie nadzwyczajnym. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, iż zarzuty Prokuratora odnośnie bezsporności faktu podsypywania przez J.M., J.F. i J.S. drogi w celu utwardzenia jej poboczy, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W notatce z dnia 26 września 2006r. ustalono, iż utwardzenie poboczy było potrzebne i nie stwierdzono, aby w wąwozie były zgromadzone jakiekolwiek śmieci. Poza tym według organu nie naruszono również stosunków wodnych na tym terenie, a przedmiotowy wąwóz jest "przepływowy" nawet podczas dużych opadów. Kolegium wyjaśniło, że skarżący powinien rozważyć wszczęcie nowego postępowania, co do naruszenia przedmiotowych stosunków wodnych lub składowania odpadów. Umorzenie bowiem postępowania w tych sprawach i w takim zakresie, nie wyczerpuje zasady "res iudicata ". Prokurator Okręgowy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Wniósł stosownie do art. 135 i 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Strona skarżąca wskazała, że organy obu instancji, bez należytego wyjaśnienia, z pominięciem dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odmówiły stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], która także została wydana niezgodnie przepisami prawa, ponieważ utrzymała w mocy decyzję SKO odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. Skarżący podniósł, że Wójt Gminy bez wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy umorzył postępowanie w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, w związku z czym naruszył: art. 34 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach wyrażającą się w skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, art. 1, 2 ust. 1 i 34 cyt. ustawy polegającą na wyrażeniu błędnego poglądu, iż samowolne przemieszczenie mas ziemnych oraz opon, a następnie ich składowanie w celu utwardzenia brzegów drogi i zabezpieczenia wąwozu, w sytuacji gdy warunki tego przemieszczenia nie były określone w uzyskanym uprzednio pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu nie stanowi podstawy do wydania przez Wójta Gminy nakazu ich usunięcia z miejsca do tego nieprzeznaczonego oraz art. 6, 7,77,107 § 3 k.p.a., 61 § 4 k.p.a. oraz art. 105 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a zwłaszcza wszczęciu postępowania na wniosek zainteresowanego, w sytuacji gdy postępowanie w trybie art. 34 ustawy o odpadach wszczyna się z urzędu, zaniechaniu przeprowadzenia i właściwego udokumentowania oględzin przedmiotowej nieruchomości oraz wydaniu niespójnego rozstrzygnięcia, gdyż sentencja decyzji obydwu organów dotyczy składowania odpadów, podczas gdy w uzasadnieniu decyzje odnoszą się także do kwestii naruszenia stosunków wodnych uregulowanej w innej ustawie, a w związku z powyższym także wadliwym umorzeniu postępowania. Prokurator Okręgowy podniósł, że do zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie znajdują odniesienie argumenty podniesione przez niego w sprzeciwie z dnia [...] lipca 2010r., w którym uznał, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...]., jak i decyzja Kolegium z dnia [...]. utrzymująca w mocy decyzję Wójta, dotknięte były wadami nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., które przeniknęły do dalszych decyzji Kolegium wydanych w trybie nadzwyczajnym w tym także do decyzji objętej omawianą skargą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania administracyjnego lub prawa materialnego w sposób uzasadniający jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie powołanego wyżej art. 145 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w omawianej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tego Kolegium z dnia [...]. [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...]., dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Postępowanie w tym przedmiocie należy do tzw. trybów nadzwyczajnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z kwalifikowanych wad ujętych enumeratywnie w treści art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Wa 1369/09, Lex nr 583157). Organ administracyjny władny jest do stwierdzenia nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a w przypadku braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności decyzji. W żadnej mierze organ ten, jednak nie może zmienić decyzji, ani też uchylając ją, orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Prokurator Okręgowy zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy wskazując art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7, 77 § 1, 80, 138 § 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Przede wszystkim strona skarżąca podnosi, że postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w przedmiocie nielegalnego składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, jak i przedmiotowe postępowanie odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organy nie wyjaśniły należycie wszystkich istotnych okoliczności sprawy prowadzonej przed Wójtem Gminy w przedmiocie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Nie wzięły bowiem pod uwagę fakt, że w sprawie tej organ nie przeprowadził i nie udokumentował rzetelnie oględzin nieruchomości, na której zlokalizowano odpady, nie uwzględnił wszystkich dowodów zebranych w sprawie, a w związku z tym wydał wadliwe rozstrzygnięcie oparte na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych. Mając na względzie powyższe twierdzenia, należy podnieść, że uprawnienia organu w przedmiotem sprawie są ograniczone i sprowadzają się do kwestii zbadania, czy okoliczności podniesione przez stronę, kwestionujące decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności mieszczą się w katalogu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, organy trafnie w niniejszym postępowaniu przyjęły, że nie i odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Rażące naruszenie prawa, na które wskazuje skarżący, określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1041/09, Lex nr 574305). Powyższe uchybienia bowiem nie stanowią żadnej przesłanki stwierdzenia nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II OSK739/09, Lex nr 597827). Prowadzenie postępowania dowodowego przez organ jest bowiem możliwe, ale w zakresie w jakim zmierza do ustalenia, czy kwestionowana w sprawie decyzja wydana została w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., oraz czy w sprawie nie wystąpiły przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. Wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt IIOSK 703/09, Lex nr 597791). Strona skarżąca, jak wynika z jej pism złożonych w omawianym postępowaniu, jak i w poprzednim dotyczącym odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]., kwestionuje w rzeczywistości ustalenia stanu faktycznego tego ostatniego. W niniejszym postępowaniu Sąd jednak nie jest uprawniony do oceny prawnej powyższej decyzji Wójta, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z dnia [...]. W związku z powyższym skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).