II SA/Wa 1369/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Grochowska - Jung (spr.), Sędzia WSA - Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Beata Gibzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], uznającą, że T. G. spełnia warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 300 zł. Decyzje zostały podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym: T. G. w dniu 21 stycznia 2004 r. wystąpił z wnioskiem o ustalenie uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu tym zawarł informację, że w dniu 1 stycznia 2004 r. zajmował lokal mieszkalny położony w S., [...], na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego na rzecz matki – M. G. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego w G. uznał, że skarżący spełnił warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu w wysokości 300 zł. Jednakże 7 stycznia 2005 r. T. G. złożył ponowne oświadczenie w sprawie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, z którego wynika, że w dniu 1 stycznia 2005 r. zajmował przedmiotowy lokal na podstawie umowy użyczenia, zawartej w dniu 1 stycznia 2005 r. z matką. Z uwagi zaś na mianowanie skarżącego funkcjonariuszem w służbie stałej Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] przyznał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast w wyniku kontroli problemowej wybranych zagadnień działalności kwatermistrzowskiej Zakładu Karnego w G., przeprowadzonej dnia [...] listopada 2007 r., zakwestionowana została prawidłowość przyznania i wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom zamieszkującym w lokalach stanowiących własność ich rodziców lub innych osób w sytuacji, gdy po mianowaniu ich w służbie stałej, pobierali równoważnik z tytułu braku mieszkania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. polecił zatem weryfikację wszystkich decyzji wydanych w opisanych wyżej przypadkach. W konsekwencji tej weryfikacji Dyrektor Zakładu Karnego w G. pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zwrócił się do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w S. o stwierdzenie nieważności swojej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. W dniu 6 lutego 2008 r. skarżący złożył oświadczenie o braku wyrażenia zgody na uchylenie decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., na podstawie której pobierał równoważnik pieniężny za remont lokalu. W konsekwencji oświadczenia skarżącego Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r. z powodu przyznania równoważnika osobie, która nie posiadała tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że rozwiązania z art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, nie można rozpatrywać w oderwaniu od pozostałych uregulowań rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej. Stąd też definicji zajmowanego lokalu należy upatrywać w art. 91 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Przepis ten określa, że zajmowanie lokalu oznacza posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, lub domu. Zatem nie są uprawnionymi do otrzymywania równoważnika za remont lokalu funkcjonariusze mieszkający w lokalach, których tytuł prawny przysługuje rodzicom, teściom lub innym osobom, ponieważ faktycznie korzystają z lokalu, ale nie posiadają do niego tytułu prawnego w myśl ustawy o Służbie Więziennej, natomiast przyznanie równoważnika w takiej sytuacji jest faktycznym finansowaniem osób trzecich, niezwiązanych ze służbą. Analogiczna sytuacja zaistniała w przypadku T. G., który na dzień 1 stycznia 2004 r. i 1 stycznia 2005 r. nie posiadał mieszkania i zamieszkiwał w lokalu należącym do jego rodziców, stąd też przyznanie równoważnika stanowi rażące naruszenie prawa i konieczna stała się eliminacja decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. T. G. powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd stanął na stanowisku, że żadne przepisy ustawy ani też rozporządzenia nie pozwalają przyjąć, iż do uzyskania przedmiotowego równoważnika konieczne jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Zdaniem skarżącego przysługiwało mu zatem prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. W zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej podtrzymał argumentację Dyrektora Okręgowego i podkreślił, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 88 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, stąd też należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. zarzucił dokonanie błędnej interpretacji prawa. Zdaniem skarżącego przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie wskazuje, iż warunkiem uzyskania prawa do równoważnika za remont lokalu jest posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Nadto skarżący podpisał z właścicielami lokalu (swoimi rodzicami) umowę użyczenia. T. G. podniósł również, że we wzorze oświadczenia mieszkaniowego, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1234 ze zm.) zawarto otwarty katalog podstaw zajmowania lokalu mieszkalnego. Skarżący przytoczył również regulację art. 260 § 1 Kodeksu cywilnego, wskazując na konieczność dokonywania napraw i nakładów na użyczoną rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa, w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – przez ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Dodać należy, że zestawienie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. W związku z powyższym działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Wskazać ponadto należy, że podstawową zasadą, sformułowaną w art. 6 kpa, jest to, że organy administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze, decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji państwowej wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia prawa powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 743). Co więcej, rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06 (LEX nr 354687 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdził bowiem, że "przy ustaleniu cech rażącego naruszenie prawa należy uwzględnić obowiązującą zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę zastosowania sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Nie każde zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa". Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w S. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] o uznaniu, że T. G. spełnia warunki do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 300 zł z uwagi na zmianę interpretacji prawa w tym zakresie. Rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym, jak również sądowoadministracyjnym, wywołała treść art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), w zakresie określenia "zajmowany lokal". Wobec braku ustawowej definicji część składów orzekających uznawała, że równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał funkcjonariuszowi Służby Więziennej niezależnie od tego, czy posiada on tytuł prawny do lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1065/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 935/08, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 19/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w wyrokach prezentujących odmienne stanowisko wskazywano, że regulacji art. 88 ustawy o Służbie Więziennej nie można interpretować w oderwaniu od rozwiązań całego rozdziału 6 tej ustawy, zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy". Wobec tego wyjaśniono, że przepis art. 91 ust. 1 określa, w jakich sytuacjach funkcjonariusz zajmuje lokal mieszkalny, zaś odmienny tytuł zamieszkiwania w lokalu oznacza brak podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 391/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1465/08, tamże). Wobec przedstawionych wyżej rozbieżności w orzecznictwie nie można zgodzić się z rozstrzygnięciami organów obydwu instancji, iż w rozpatrywanej sprawie, przy wydaniu decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w G. wystąpiła oczywista sprzeczność z przepisem prawa, skutkująca stwierdzeniem nieważności. W ocenie Sądu zmiany stanowiska co do podstaw przyznania równoważnika za remont lokalu, wobec braku nowelizacji przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, należy upatrywać wyłącznie w odmiennej interpretacji tego przepisu, co z kolei nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Zatem stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane z naruszeniem prawa, skutkującym uchyleniem obydwu decyzji. Dodatkowo podkreślić należy, że skarżącemu przyznano prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 czerwca 2005 r., natomiast równoważnik za remont lokalu wypłacono za lata 2004 i 2005, stąd też nie można uznać, by T. G. pobierał za jeden okres dwa, konkurencyjne do siebie równoważniki. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości w oparciu o przepis art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.