II SA/Lu 400/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał M. S. dokonać rozbiórki będącego w budowie budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej o wymiarach w rzucie poziomym [...], usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S. K., gm. S. Ł., z wyłączeniem starych fundamentów pozostałych po rozebranym budynku letniej kuchni o wymiarach 5,50 m x 7,50 m. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż budowa przedmiotowego budynku, usytuowanego jednym krańcem w odległości około [...] m, zaś drugim krańcem w odległości około 0,10 m od granicy sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...], jest realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy czym ściana budynku od strony działki sąsiedniej nie posiada otworów okiennych ani drzwiowych. Powołując się na treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), organ stanął na stanowisku, iż nawet, jeżeli granica działki znajduje się w miejscu wskazywanym przez inwestora, to maksymalna odległość najbliższego narożnika przedmiotowego budynku mieszkalnego od granicy działki sąsiedniej wynosi zaledwie 0,50 m, co nie pozwala na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w oparciu o przesłanki z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i obliguje organ nadzoru budowlanego do nakazania jego rozbiórki. Decyzją z dnia [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Podzielając ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy zakwestionował argumenty odwołania, wskazując, iż nie można uznać, że odwołujący się M. S. dokonał remontu istniejącego, będącego w złym stanie technicznym budynku, gdyż wykonanie nowego budynku na starych fundamentach mieści się w definicji budowy i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ dodatkowo podkreślił, iż usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego w stosunku do granicy działek nr [...] i [...] przedstawia, w sposób nie budzący wątpliwości znajdująca się w aktach sprawy mapa rozgraniczeniowa przyjęta do zasobu geodezyjnego w 2007 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S., podnosząc, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie fałszywych oskarżeń i stanowi zemstę sąsiada i policjantów w S. Ł., ponadto postępowanie to zostało przez organ pierwszej instancji przeprowadzone nieobiektywnie. Skarżący wskazał ponadto, iż mapka geodezyjna nie może być wiarygodnym dowodem położenia budynku, procedura rozgraniczenia nie jest zakończona, a z mapki nie wynika, że budynek stoi nierównolegle do granicy. Skarżący podniósł, iż budynek stojący wcześniej był zgodny z przepisami, a on budynku nie przestawiał w inne miejsce. Powołał się również na swą niewiedzę w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych, wskazując jednocześnie, że nie musi znać szczegółowo przepisów prawa budowlanego. Skarżący wskazał ponadto na nieprawidłowości w usytuowaniu obiektu budowlanego na sąsiedniej działce. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał dodatkowo, iż twierdzenie skarżącego, że istniejący wcześniej budynek letniej kuchni był wybudowany zgodnie z przepisami nie znajduje uzasadnienia, gdyż obiekt ten nie był przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Zdaniem organu, bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostaje również brak wiedzy inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, jak też zarzuty dotyczące odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na działce sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie była legalność budowy budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości S. K., gm. S. Ł. realizowanej przez inwestora M. S. Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych sprawy, w tym zwłaszcza z podpisanego przez inwestora protokołu kontroli robót budowlanych (k. 13), szkicu (k. 9), mapy rozgraniczenia przyjętej do zasobu geodezyjnego w 2007 r. (k. 16) oraz odwołania M. S. od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. (k. 1), jednoznacznie wynika, iż przedmiotowy budynek mieszkalny o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym [...], jest usytuowany jednym narożnikiem w odległości około [...] m, zaś drugim narożnikiem w odległości około 0,10 m od granicy z działką sąsiednią o numerze ewidencyjnym [...]. Ściana tego budynku, usytuowana od strony granicy z działką nr [...] jest ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Sąd podziela również ustalenia organów obu instancji, według których prowadzone przez M. S. roboty budowlane, mimo iż wykonane zostały na istniejących wcześniej fundamentach pozostałych po kuchni letniej, miały charakter budowy budynku mieszkalnego, nie zaś, jak twierdził skarżący, remontu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby zatem kwalifikować zamierzone roboty jako remont - roboty te muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie. Nie jest więc remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany obiekt nie istnieje i efektem wykonania tych robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r., II OSK 56/05, LEX nr 194342). W związku z powyższym, za "istniejący obiekt budowlany" w rozumieniu powołanego przepisu Prawa budowlanego nie można z pewnością uznać fundamentu. Z wykładni językowej art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, które zawierają zamknięty katalog robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia oraz zwolnionych z reglamentacji budowlanej na etapie poprzedzającym realizację inwestycji budowlanej, bezspornie wynika, iż budowa budynku mieszkalnego objęta jest obowiązkiem uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Okolicznością bezsporną jest, iż inwestor M. S. nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Stąd, organy nadzoru budowlanego, badając legalność działań inwestora w tym zakresie, prawidłowo zastosowały art. 48 Prawa budowlanego. W myśl art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei w ust. 2 tego przepisu ustawodawca przewidział możliwość wszczęcia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przy łącznym ziszczeniu się następujących przesłanek: 1) budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, opierając się na treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej zwane rozporządzeniem), uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony wskazany w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego warunek zgodności budowy z przepisami techniczno – budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z zasadą wyrażoną w § 12 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W związku z tym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy § 13, 60, 271 i 273 rozporządzenia, ani przepisy odrębne, kwestię usytuowania budynku wzniesionego przez M. S. należy oceniać w świetle powołanej regulacji § 12 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę wyżej przytoczone ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, na wstępie stwierdzić należy, iż odległość budynku wzniesionego przez M. S. od granicy z sąsiednią działką budowlaną, zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, nie odpowiada zasadzie wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, jest bowiem mniejsza niż 3 m. Skoro jednak przedmiotowy budynek został zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z działką sąsiednią, pozostaje jeszcze rozważenie wyjątków od wskazanej zasady, co też organy obu instancji w niniejszej sprawie uczyniły. Pierwszy z nich stanowi, iż sytuowanie ściany budynku w omawianym przypadku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli: 1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki (§ 12 ust. 3 rozporządzenia). Z uwagi na to, iż przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany jest jednym krańcem w odległości około [...] m, zaś drugim krańcem w odległości około 0,10 m od granicy sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...], powołana regulacja nie może mieć zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Kolejny wyjątek od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, wskazany w § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, ma zastosowanie wówczas, jeżeli na sąsiedniej działce w odległości od 1,5 m do 3 m od granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Wówczas dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w takiej samej odległości od tej granicy, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Jednakże z uwagi na zbyt bliską odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią o numerze [...] również ten przepis nie może być w niniejszej sprawie zastosowany. Z treści § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia wynika, iż w przypadku, gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z dokumentów zamieszczonych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy bezspornie wynika, iż na działce sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...] nie istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką numer [...], przylegający ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych do przedmiotowego budynku wzniesionego przez M. S. Zatem również ten wyjątek od zasady wyrażonej w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż organy nadzoru budowlanego, uznając, iż będąca przedmiotem niniejszego postępowania budowa budynku mieszkalnego, wzniesionego przez M. S. w odległości 0,50 – 0,10 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, naruszyła przepisy techniczno – budowlane w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co z kolei czyniło niedopuszczalnym wszczęcie procedury legalizacji samowoli budowlanej na zasadzie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił również zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko organu odwoławczego, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącego okoliczność, że istniejący wcześniej budynek letniej kuchni był wybudowany zgodnie z przepisami. Legalność budowy letniej kuchni nie była bowiem przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie pozostaje również brak wiedzy inwestora o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, jak też zarzuty dotyczące odrębnych postępowań administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na działce sąsiedniej. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).