II SA/Lu 400/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skarg J. Ś. oraz R. Ł., M. Ł., A. Ł. i M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w prawie własności nieruchomości oddala skargi. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. Ł., M. Ł., A. Ł., M. W. i J. Ś., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...], w sprawie zwrotu udziału w prawie własności w wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy Al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 7, ark. 3). Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] i ul. [...] i Nr [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego. Podstawą wywłaszczenia nieruchomości były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94). Wnioskami z dnia 19 września 2016 r. spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania do wniosku o zwrot nieruchomości przyłączyli się spadkobiercy kolejnych właścicieli gruntu. Wnioskodawcy sprecyzowali wniosek żądając zwrotu przypadających im udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie złożonych do akt sprawy postanowień o nabyciu spadku ustalono, że osobom, które wystąpiły z wnioskiem o zwrot przysługuje łącznie udział [...] cz. w wywłaszczonej nieruchomości. W piśmie z dnia 14 grudnia 2017 r. Zarząd [...] Zespół Działalności Gospodarczej Sp. z o.o. w L. - użytkownik działki nr [...] położonej w L. przy Al. [...] przedstawił stanowisko w sprawie, stwierdzając, że wnioskowany do zwrotu teren został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia pod obiekt turystyczny w postaci Motelu z infrastrukturą towarzyszącą. Użytkownik złożył do akt postępowania dokumenty dotyczące przedmiotowego terenu między innymi: decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] r. o lokalizacji szczegółowej budowy motelu oraz Domu [...] na terenie położonym przy ul. [...] w L., mocą której anulowana została lokalizacja szczegółowa z dnia [...] r. Nr [...]; opis i mapę działki nr [...], położonej przy ul. [...], wydanej przez Urząd Miejski w L. w 1984 r., gdzie jako władającego wskazano Okręgowy Zarząd [...]. W trakcie postępowania, na podstawie sporządzonej dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalono, że wnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej działki nr [...], wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 7, ark. 3), oznaczona została projektowanym nr [...] o pow. 0,[...] ha. W dniu 18 stycznia 2018 r. Starosta L. przeprowadził oględziny zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podczas których stwierdzono, że wnioskowany do zwrotu grunt położony jest niemal w całości w ogrodzeniu terenu użytkowanego przez [...] Teren jest utwardzony, istnieją na nim garaże (na fundamencie) trwale związane z gruntem. Jak poinformował przedstawiciel użytkownika terenu, w garażach funkcjonuje magazyn odpadów niebezpiecznych i szkodliwych. Na nieruchomości znajduje się również technologiczny osadnik ścieków z myjni, słup oświetleniowy, kilka drzew, na działce ustawiono również kontenery na odpady. Część działki zagospodarowano pod parking dla gości hotelowych oraz dla samochodów oczekujących na naprawę w stacji pojazdów. Przez nieruchomość przebiega droga pożarowa niezbędna dla funkcjonowania stacji obsługi pojazdów należącej do [...]. Niewielka część nieruchomości, znajdująca się poza ogrodzeniem obiektów [...], zagospodarowana jest pod wjazd na nieruchomość, część chodnika i niewielki teren zielony. Z rysunku mapy zasadniczej terenu wynika, że w obszarze zawnioskowanym do zwrotu zlokalizowano podziemne sieci infrastruktury technicznej w postaci linii energetycznej oraz kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Pismem z dnia 29 stycznia 2018 r. znak: [...] Wydział Planowania Urzędu Miasta L. poinformował, że w dacie wywłaszczenia dla wnioskowanej do zwrotu nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony decyzją Przewodniczącego Komitetu Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r. Powyższy plan nie zawiera szczegółowych ustaleń odnoszących się do poszczególnych obszarów planistycznych, a jedynie opis ogólny kierunkowy założeń w poszczególnych dziedzinach społeczno-gospodarczych rozwoju miasta. Według ustaleń tego planu zawnioskowany do zwrotu grunt położony był w obszarze zieleni zlokalizowanej wzdłuż planowanej ulicy. Pismem z dnia 15 marca 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. przekazał informację, że budynki zlokalizowane na nieruchomości przy ul. [...] w L. zostały wybudowane w latach 60-70 ubiegłego wieku. Do pisma załączono projekt koncepcyjny przebudowy i nadbudowy kotłowni i pralni w Ośrodku [...] z lutego 1977 r., na którym oznaczono istniejące obiekty budowlane. Na mapie tej widoczny jest budynek motelu, kotłowni i pralni, budynek obecnej stacji kontroli pojazdów oraz niewielki budynek (garaż) istniejący do chwili obecnej na zawnioskowanym do zwrotu gruncie. Polski [...] - użytkownik terenu pismem z dnia 29 marca 2018 r. poinformował, że inwestycja w postaci budowy motelu prowadzona była w latach 1969-1971 i realizowana była na całej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w skład której wchodziła obecna działka nr [...]. Do akt sprawy złożono kartoteki obiektów wybudowanych na działce nr [...], przyjętych do użytkowania w 1969 r. tj. budynek motelu i restauracji, budynek stacji obsługi, budynek kotłowni, pralni, budynek administracji, sieci infrastruktury technicznej, utwardzenie terenu, drogi, ogrodzenie. Do akt załączono również dokumenty dotyczące budowy salonu samochodowego i rozbudowy hali serwisowej z adaptacją pomieszczeń istniejącej stacji obsługi na potrzeby salonu (pozwolenie na budowę z dnia [...] r. i pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] W poczet materiału dowodowego włączono materiały fotogrametryczne z 1997 r. Na zdjęciu lotniczym widoczne są obiekty [...] zlokalizowane w granicach dawnej działki nr [...], w skład której wchodzi aktualna działka nr [...]. Teren ten jest w całości zagospodarowany i stanowi funkcjonalną całość. Następnie pismem z dnia 30 maja 2018 r. Zarząd [...] Sp. z o.o. w L. poinformował, że użytkuje obszar aktualnej działki nr [...] na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] r. znak: [...] o przekazaniu terenu w użytkowanie na cele "kontynuowania rozbudowy Domu [...] w L.". Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 15 czerwca 2018 r. obecni na rozprawie wnioskodawcy podtrzymali wniosek o zwrot udziału w nieruchomości, podnosząc że nie została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie wnioskodawców, nawet gdyby uznać budowę motelu za realizacje celu wywłaszczenia to wnioskowany do zwrotu grunt nie stanowi infrastruktury tego obiektu - jest położony w oddaleniu od budynku motelu i nie służy jego obsłudze. Zawnioskowany do zwrotu teren wykorzystywany jest bowiem do obsługi stacji kontroli pojazdów i salonu samochodowego, których budowę trudno powiązać z celami turystyki. Według wnioskodawców, obiekty budowlane zlokalizowane na zawnioskowanej do zwrotu działce nie są trwale związane z gruntem i nie stanowią infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania hotelu (dawniej motelu). Przedstawiciele [...] oświadczyli, że w ich ocenie cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Zawnioskowany do zwrotu teren po wywłaszczeniu wszedł w skład działki nr [...], która została przekazana w użytkowanie [...] [...] Obiekty znajdujące się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości (kanalizacja sanitarna, deszczowa, sieć wodociągowa, energetyczna i technologiczny osadnik ścieków oraz parking i droga pożarowa) służą obsłudze motelu oraz pozostałej działalności prowadzonej przez [...] na tym terenie tj. myjni samochodowej, stacji obsługi samochodów, blachami, lakierni i salonu samochodowego. Pełnomocnik [...] podniósł, że w okresie budowy motelu, kompleks budynków był planowany i realizowany jako inwestycja służąca obsłudze kierowców, w skład której wchodził motel, serwis samochodowy, parking, ośrodek szkolenia kierowców. Zabudowania znajdujące się na działce nr [...] powstały w czasie, gdy budowano budynek motelu, co potwierdzają archiwalne mapy znajdujące się w aktach sprawy. Wnioskodawcy zwrócili uwagę na fakt, że decyzja lokalizacyjna powołana w treści orzeczenia o wywłaszczeniu została zmieniona decyzją z dnia [...] r. , co świadczy o tym, że cel przejęcia nieruchomości został po wywłaszczeniu zmieniony na realizacje innej inwestycji. W ocenie wnioskodawców prowadzi to do wniosku, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wskazanym ściśle w decyzji wywłaszczeniowej. W wyniku rozpoznania przedmiotowej sprawy Starosta L. decyzją z dnia [...] r. znak: [...] odmówił zwrotu udziału w dawnej działce nr [...] położonej w L. przy Al. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obręb 7, ark. 3), oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha. W ocenie organu I instancji zawnioskowany do zwrotu grunt został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia Po rozpatrzeniu odwołania R. Ł., M. Ł., A. Ł., M. W. i J. Ś., Wojewoda decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję, wyjaśniając, że została ona skierowana do osoby zmarłej - I. Ł., wobec czego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zalecił ustalenie spadkobierców osoby zmarłej i zapewnienie im uczynnego udziału w postępowaniu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy z udziałem następców prawnych zmarłej, Starosta L. decyzją z dnia [...] r. znak: [...], odmówił zwrotu udziału [...] w wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno- prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha. W ocenie organu I instancji wnioskowana do zwrotu nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Co prawda wskazana w orzeczeniu o wywłaszczeniu lokalizacja szczegółowa budowy Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego została po wywłaszczeniu zmieniona w 1966 r. tj. na budowę motelu Domu [...] jednak zdaniem Starosty nie stanowi to zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację niezmieniającą charakteru tego celu. Zawnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi infrastrukturę towarzyszącą obiektom motelu i w związku z tym nie może podlegać zwrotowi. Po rozpatrzeniu odwołania R. Ł., M. Ł., A. Ł., M. W. i J. Ś., organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że pomimo iż pierwotnie wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, to i tak został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem na terenie tym w 1966 r. zlokalizowano budowę motelu oraz Domu [...] z infrastrukturą towarzyszącą (kotłownią, pralnią, budynkiem administracyjnym, stacją obsługi pojazdów, parkingiem oraz zielenią). Nieruchomość od 1966 r. pozostaje w nieprzerwanym użytkowaniu [...]. Powyższa inwestycja została zrealizowana w 1969 r., a następnie w 1977 r. przebudowywana i rozbudowywana. Powyższa inwestycja została zrealizowana na dawnej działce nr [...], w obszar której wchodzi aktualna działka ewidencyjna nr [...]. Ustalenia organu potwierdzają oględziny wnioskowanego do zwrotu gruntu, który położony jest niemal w całości w ogrodzeniu terenu użytkowanego przez [...]. Teren ten jest utwardzony, znajdują się na nim garaże, magazyn odpadów niebezpiecznych i szkodliwych, technologiczny osadnik ścieków z myjni samochodowej, słup oświetleniowy, na działce ustawiono kontenery na odpady. Część działki zagospodarowano pod parking dla gości hotelowych oraz dla samochodów oczekujących na naprawę w stacji obsługi pojazdów. Przez przedmiotową nieruchomość przebiega droga pożarowa niezbędna dla funkcjonowania stacji obsługi pojazdów należącej do [...]. Tylko niewielka część nieruchomości znajduje się poza ogrodzeniem obiektów [...] lecz zagospodarowana jest pod wjazd na ww. teren, część chodnika i niewielki teren zielony, co zdaniem organu odwoławczego również stanowi infrastrukturę omawianego obiektu. Organ stoi na stanowisku, że pomimo, że w orzeczeniu o wywłaszczeniu powołano lokalizację szczegółową budowy Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, która następnie została zmieniona decyzją z dnia 25 sierpnia 1966 r. na lokalizacje szczegółową budowy Domu [...] nie oznacza, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikacja niezmieniająca tego celu. Budowa obiektu Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego jak i budowa Domu [...] miała bowiem służyć temu samemu celowi tj. turystyce zmotoryzowanej, której rozwój dokonywał się w tamtych latach ubiegłego wieku. Dodatkowo powyższe twierdzenie, jak zauważył organ I instancji, poparte jest faktem ówczesnego odgórnego regulowania takich dziedzin życia jak turystyka, o której rozwoju decydował organ centralny kraju tj. Główny Komitet Kultury Fizycznej i Turystyki, a w regionie zadania te pełnił Wojewódzki Komitet Kultury Fizycznej i Turystyki. Kwestie dotyczące rodzajów i kategorii hoteli oraz innych zakładów noclegowych określone zostały zarządzeniem Ministra Gospodarki komunalnej oraz Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 17 lutego 1960 r., co prowadzi do wniosku – jak wskazał organ - zagadnienia dotyczące budowy obiektów turystycznych w tym także moteli, należały również do zakresu spraw objętych regulacjami dotyczącymi turystyki. Zgodnie zaś z przepisami ww. rozporządzenia motele winny być przystosowane przede wszystkim do obsługi turystów zmotoryzowanych, w szczególności dysponować parkingiem oraz zapewnić techniczną obsługę samochodów, co przewidywał przepis § 2 ust. 6 ww. rozporządzenia. Według organu, powyższe ustalenia pozwalają na stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w cyt. art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany, poprzez wybudowanie na niej infrastruktury motelu. W dniu 1 lipca wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga R. Ł., M. Ł., A. Ł. i M. W., którą zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Lu 401/20. Na powyższe rozstrzygnięcie, również w dniu 1 lipca 2020 r., wpłynęła do Sądu skarga J. Ś.. Z uwagi na tożsamą treść zarzutów i argumentacji skarg, Sąd przedstawił je spójnie, w sposób następujący: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i odmawiającej zwrotu udziału w nieruchomości w szczególności poprzez: 1) dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy i błędne przyjęcie, że budowa motelu oraz Domu [...] wraz z obiektami do obsługi pojazdów mieści się w celu wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, który to cel został następnie zaniechany, a w konsekwencji błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany, 2) dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy i błędne przyjęcie, że budowa motelu oraz Domu [...] wraz z obiektami do obsługi pojazdów, w tym stacją obsługi pojazdów zamiast budowy Ośrodka Turystyczno- Krajoznawczego nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia, a jest dozwoloną modyfikacją tego celu, pomimo, że materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wskazywał na brak zagospodarowania nieruchomości zgodnie ze wskazanym w orzeczeniu o wywłaszczeniu celem, jakim miała być budowa Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, a dokonana zmiana celu była zasadnicza i zmieniała przeznaczenie nieruchomości; 3) niepodjęcie wszystkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie przez organ odpowiednich ustaleń, w szczególności niewyjaśnienie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej czy tylko na części wywłaszczonej nieruchomości oraz która z części stała się zbędna na cele wywłaszczenia, II. naruszenie prawa materialnego: art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia i nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na zwrot udziałów w przedmiotowej nieruchomości na rzecz skarżących, co miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy w dniu 6 października 2020 r., Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a.") postanowił o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz, że będą prowadzone pod sygn. akt II SA/Lu 400/20. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest odpowiednio treść art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. – dalej jako: u.g.n.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji, zgodnie z którym, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. O zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi art. 137 ust.1 u.g.n. w myśl którego, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Na tle powyższych przepisów rysują się trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie tejże nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W niniejszej sprawie dwie pierwsze przesłanki zostały zweryfikowane pozytywnie i są w istocie bezsporne. Oś sporu sprowadza się zaś do weryfikacji trzeciej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu), przy czym obejmuje ona w istocie dwa zagadnienia: ustalenie określonego w decyzji celu wywłaszczenia i ocenę, czy nieruchomość jest zbędna na ten cel – z uwzględnieniem ustawowych definicji odnośnych pojęć i ugruntowanego sposobu ich rozumienia (por. Wyrok WSA w Krakowie, z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1288/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie podnosi się bowiem, że kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została działka powinna zostać przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Co do zasady cel wywłaszczenia ustala się w oparciu o decyzję wywłaszczeniową, jeżeli jest w niej jednoznacznie określony. Jeżeli cel ten był określony ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania tej kwestii, z dopuszczeniem możliwości doprecyzowania celu w planach szczegółowych wydanych również w okresie późniejszym o ile nie są sprzeczne z celem ogólnym z daty wywłaszczenia. Interpretacja celu wywłaszczenia musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji niniejszego celu. Często kwestie – co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane były już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą także legalnie były zmieniane bądź korygowane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 797/19, dostępny W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy podkreślić, że rozpatrywana sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 60-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnym standardom i zdaniem Sądu nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie standardów decyzji. W kontrolowanej sprawie Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w L. przy ul. [...] i ul. [...] i Nr [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,[...] ha. Wywłaszczenie ww. nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją z dnia 29 sierpnia 1963 r. o lokalizacji szczegółowej budowy Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, która następnie została zmieniona decyzją z dnia [...] r., o lokalizacji szczegółowej budowy motelu oraz Domu [...] W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy zainteresowani nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Plan taki obowiązywał od chwili uchwalenia i ogłoszenia, a jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony. Jak wynika zatem z powyższego, niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Przepisy ustawy regulowały jedynie końcowy etap realizacji inwestycji i nie pozwalały na podważenie ustaleń, w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1659/17, Lex: 2766880). Z akt sprawy wynika, że w dacie wywłaszczenia dla zawnioskowanego do zwrotu terenu obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony decyzją Przewodniczącego Komitetu Urbanistyki i Architektury z dnia [...] r., który nie zawierał szczegółowych ustaleń odnoszących się do poszczególnych obszarów planistycznych, a jedynie opis ogólny kierunkowych założeń w poszczególnych dziedzinach społeczno-gospodarczego rozwoju miasta. Organ wywłaszczeniowy dokonywał zatem wywłaszczenia zgodnie z decyzjami o lokalizacji szczegółowej zgodnymi z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego zakładały, że zawnioskowany do zwrotu grunt położony był w obszarze zieleni zlokalizowanej wzdłuż planowanej ulicy. Doprecyzowanie ustaleń planu zostało w kolejnych latach zawarte w decyzjach o lokalizacji szczegółowej, gdzie wskazano jako cel budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego - decyzja z [...] r., nr [...], zmieniona następnie decyzją z dnia [...] r., na lokalizację szczegółową budowy motelu i Domu [...]. Analizując powyższe nasuwa się konkluzja, że skoro w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] r., jako cel wywłaszczenia wskazano budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta L., to późniejsza decyzja z dnia [...] r., o lokalizacji szczegółowej budowy Domu [...] na tym terenie nie jest zmianą celu wywłaszczenia, która powodowałaby zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi nie nastąpiła tu zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie dopuszczalna prawem jego modyfikacja, co w kontekście powyższych uwag miało miejsce w tym czasie. W tych okolicznościach stwierdzenie realizacji celu wywłaszczenia niewątpliwie pozostawało w związku z przeznaczeniem nieruchomości określonym w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Zaś modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającą co do zasady jego charakteru. Należy bowiem zaakcentować, że gdyby o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona, a to z kolei ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia, a jednocześnie charakteru inwestycji, która została zrealizowania zamiast zamierzonej. Modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest pojęciem ustawowym, lecz zostało ono wypracowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się kryteria uznania danej inwestycji za przejaw realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia, jego dozwoloną modyfikację czy zmianę celu wypełniającą przesłankę zwrotową. Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., sygn. akt III CZP 11/87 (OSNC 1988/11/149), Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji, mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Zmiana, która się mieści w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji, stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie jako przykłady dopuszczalnej modyfikacji celu wskazywano: budowę urządzeń infrastruktury osiedla zamiast osiedla (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76), szpitala zamiast zamierzonego ośrodka zdrowia (por. wyrok SN z dnia 23 lutego 2007 r., III CSK 391/06, LEX nr 529707), czy domu pomocy społecznej zamiast szpitala dla psychicznie chorych (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., I OSK 2173/14, LEX nr 2106428). Ocena realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej nie mogła więc abstrahować od ówczesnego kontekstu użyteczności i dostępności publicznej planowanego obiektu jakim miał być obiekt o przeznaczeniu turystycznym (Ośrodek Turystyczno-Krajoznawczy), jak również nie mogła nie uwzględniać ewoluujących potrzeb społecznych, a niewątpliwie budowa Domu [...] w tamtym czasie do takich należała. Zgodnie bowiem ze ściśle realizowaną procedurą wywłaszczeniową w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. odjęcie własności mogło nastąpić na cele użyteczności publicznej i wymagało dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Późniejsza zmiana decyzji z dnia [...] r., o lokalizacji szczegółowej Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego na lokalizację szczegółową motelu i domu [...] wraz z przyległą infrastrukturą stanowi zatem realizację celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie, a przesadza o tym zachowanie społecznej funkcji inwestycji jaką była realizacja wspomnianej wyżej inwestycji na wnioskowanym do zwrotu terenie. Prawidłowo zatem oceniły organy, że pomimo, iż pierwotnie wnioskowany do zwrotu grunt przeznaczony był pod budowę Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, to i tak został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem na terenie tym w 1966 r. zlokalizowano budowę motelu oraz Domu [...] z infrastrukturą towarzyszącą (kotłownią, pralnią, budynkiem administracyjnym, stacją obsługi pojazdów, parkingiem oraz zielenią). W istocie zawarty w decyzji z dnia [...] r. zwrot o anulowaniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] r. nie stanowi w istocie o zniesieniu celu wywłaszczenia, lecz jedynie o jego modyfikacji. Dokonana zmiana decyzji lokalizacyjnej z budowy Domu [...] na obiekt Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego modyfikowała zatem jedynie cel wywłaszczenia, przy czym tak budowa Ośrodka Turystyczno-Krajoznawczego, jak i budowa Domu [...] miała służyć temu samemu celowi tj. turystyce zmotoryzowanej. Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadniania odwołanie się przez organ do przepisów zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej oraz Przewodniczącego Głównego Komitetu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia [...] r. w sprawie określenia rodzajów oraz kategorii hoteli oraz innych zakładów noclegowych. Wprawdzie akt ten istotnie został wydany już po dokonanym wywłaszczeniu nieruchomości to jednak jego znaczenia jest takie, że wskazuje on na pewną ogólną tendencję istniejącą w tamtych czasach, a dotyczącą rozwoju motoryzacji i turystyki zmotoryzowanej. Fakt istnienia w latach 60-tych w naszym kraju gospodarki planowanej centralnie, z silnym naciskiem na rozwój przemysłu i motoryzacji, jest faktem powszechnie znanym i niewymagającym dowodu. Podkreślić należy także, że organ do przepisów tego zarządzenia odwołał się jedynie dodatkowo, na marginesie zasadniczego nurtu rozważań prawnych i faktycznych. Nie budzi więc wątpliwości, że budowa w tamtych czasach jakiegokolwiek zakładu noclegowego, w tym w szczególności obiektu określanego mianem domu [...], mogła swoim zakresem obejmować wszelkie obiekty i urządzenia służące technicznej obsłudze samochodów i kierowców. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy, bezsprzecznie wskazuje, że nieruchomość wnioskowana do zwrotu, została zagospodarowana jako część infrastruktury zrealizowanych przez [...] obiektów będących realizacją celu wywłaszczenia. Z przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2018 r. oględzin wynika, że wnioskowany do zwrotu teren położony jest niemal w całości w ogrodzeniu terenu użytkowanego przez [...], a niewielka część nieruchomości, znajdująca się poza ogrodzeniem obiektów [...], zagospodarowana jest pod wjazd na nieruchomość, część chodnika i niewielki teren zielony. Natomiast z rysunku mapy zasadniczej wynika, że w obszarze zawnioskowanym do zwrotu zlokalizowano podziemne sieci infrastruktury technicznej w postaci linii energetycznej oraz kanalizacji deszczowej i sanitarnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że inwestycja w postaci budowy budynku motelu, stacji obsługi, kotłowni, pralni, budynku administracji wraz z infrastrukturą techniczną, utwardzeniem terenu, drogami i ogrodzeniem została zrealizowana przez [...] w 1969 r. Powyższa inwestycja realizowana była na dawnej działce nr [...], w której obszar wchodzi aktualna działka ewidencyjna nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że w kolejnych latach zespół obiektów wybudowany przez użytkownika działki był rozbudowywany i uzupełniany. Zatem przy ocenie realizacji takiego celu wywłaszczenia należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania całości z uwzględnieniem konieczności posiadania infrastruktury towarzyszącej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 664/16, LEX nr 2466828), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Oczywiste jest, że tereny zajęte pod jakąkolwiek inwestycję budowalną nie muszą i nie mogą być w całości zajęte pod same obiekty budowalne. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone i rekreacyjne, drogi dojazdowe, chodniki czy też strefy ochronne, oddzielające w szczególności budynki i inne obiekty od ulic, czy też poszczególne obiekty od siebie. To czy garaże wymienione w uzasadnieniu decyzji mają trwały, czy też nietrwały charakter, nie ma większego znaczenia albowiem niewątpliwie cały ten teren został zagospodarowany jako pewna spójna całość. Nietrafnie także wywodzą skarżący, że trudno powiązać z celami turystyki to, iż zawnioskowany do zwrotu teren wykorzystywany jest do obsługi stacji kontroli pojazdów i salonu samochodowego. Zarzut ten jest niezasadny albowiem stan taki jest stanem późniejszym, zaistniałym już po dokonanym wywłaszczeniu i zagospodarowaniu tego terenu. W szczególności salon samochodowy powstał tam w wyniku procesu inwestycyjnego zapoczątkowanego w 1999 r. pozwoleniem na dobudowę salonu samochodowego, rozbudowę hali serwisowej wraz z adaptacją pomieszczeń istniejącej stacji obsługi na potrzeby salonu (decyzja z dnia [...] r. – k.183-184 akt administracyjnych). Powyższe wskazuje, że wcześniej istniała tam zatem hala serwisowa i stacja obsługi, a więc obiekty służące technicznej obsłudze pojazdów. Tym samym, w ocenie Sądu, zarzuty dotyczące przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak i naruszenia prawa materialnego są niezasadne. Działające w sprawie organy ustaliły cel wywłaszczenia zgodnie z wymogami prawa, przy uwzględnieniu specyfiki adekwatnych podstaw dokonanego wywłaszczenia i przy dokładnej, spójnej, logicznej analizie zebranej w aktach sprawy dokumentacji pozwalającej, pomimo znacznego upływu czasu, dość precyzyjnie sformułować cel wywłaszczenia a następnie zweryfikować w stanie faktycznym jego realizację. W związku z tym, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut, że organy naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez nie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak również wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Brak jest wystarczających podstaw do tego, by zarzucić organom, iż nie podjęły określonej inicjatywy dowodowej i nie wystąpiły o nadesłanie takich dokumentów istotnych dla rozpoznania sprawy, których odnalezienie było faktycznie możliwe. Organy wielokrotnie występowały o nadesłanie dokumentacji istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy i otrzymywały na te wystąpienia odpowiedzi (k.132, 133, 145, 153, 154, 155, 162, 177, 178, 212 akt administracyjnych). Natomiast sami skarżący nie wskazują takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższych ocen, przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo, a realizacja - na udziale wnioskowanej do zwrotu nieruchomości - infrastruktury ściśle związanej z określonym w decyzji o lokalizacji szczegółowej celem wywłaszczenia, zaprzecza zarzutom strony skarżącej, zmierzającym do wykazania, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze, skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.