II SA/Po 797/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2019r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), w sprawie odwołania M. M. i M. M. (dalej zwane łącznie skarżącym) utrzymał w mocy decyzję częściową Starosty [...] z [...] stycznia 2019 r. znak [...] (sprostowanej postanowieniem z [...] lutego 2019 r.), w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...], oznaczonej jako dz. [...]., arkusz mapy [...], obręb [...] oraz dz. [...] arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w Kw nr [...], stanowiącej własność Miasta [...] Wnioskiem z dnia [...] marca 2003 r. p. M. M. i M. M. zwróciły się o wszczęcie postępowania o zwrot nieruchomości położonych w [...] w rejonie [...], oznaczonych w ewidencji jako: obręb [...], działka nr [...]. z arkusza mapy [...], działka nr [...] z arkusza mapy [...] działka nr [...]. z arkusza mapy [...], oraz działki nr [...], 17 cz., [...]., [...] [...] [...]., [...]., [...]. i [...]. z arkusza mapy [...] Po sprecyzowaniu wniosku pismem z [...] kwietnia 2003 r. oraz [...] marca 2006 r., ustalono, że skarżące domagają się zwrotu nieruchomości oznaczonej obecnie jako dz. 25 cz., arkusz mapy [...], obręb [...] oraz dz. [...] arkusz mapy [...], obręb [...], zapisana w Kw nr [...] Przy czym działka nr [...], powstała na skutek podziału działki nr [...], a działka nr [...] poprzez podział działki nr [...]. Z pozyskanej przez organy dokumentacji wynika, że umową sprzedaży z [...] lutego 1977 r. Rep. [...], sprostowaną [...] października 1977 r. Rep. [...], Skarb Państwa nabył od Z. W. prawo własności nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy [...], o powierzchni [...] ha na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/61 poz. 94). W toku postępowania, na podstawie mapy stanu prawnego z [...] kwietnia 2003 r. organy administracji ustaliły, że nabyta przez Skarb Państwa nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...] jako własność Z. W., stanowiąca dawne działki nr [...] i [...] odpowiada m.in. późniejszym częściom działek nr [...] z arkusza mapy [...] oraz nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu [...] Następnie na podstawie mapy ewidencyjnej z wypisem z rejestru gruntów z [...] grudnia 2005 r. organy administracji ustaliły, że objęte wnioskiem o zwrot dalsze części działki nr [...] odpowiadają dawnym działkom nr [...] z Kw nr [...], nabytym od Z. W. na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży z [...] czerwca 1975 r. Rep. A[...] w trybie ww. ustawy. M. M. i M. M. mają legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z [...] sierpnia 1992 r., sygn. akt III Ns [...] spadek po zmarłej [...] marca 1991r. Z. W. nabyli jej mąż F. W. oraz jej siostra I. M. M. po [...] części. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z [...] listopada 1999 r. sygn. akt III Ns [...] spadek po zmarłej [...] września 1999 r. I. M. nabyła M. M. w całości. Natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego w [...], Wydział III Cywilny z [...] grudnia 1998 r., sygn. akt III Ns [...] spadek po zmarłym [...] października 1998 r. F. W. nabyła M. M. w całości. Pozyskane przez Starostę [...] zdjęcia lotnicze działek nr [...], [...], [...] i [...] z lat 1989-1997 przedstawiają przebieg budowy trasy [...] oraz [...]. Na najstarszym zdjęciu z 1989 r. widać plac budowy trasy [...] oraz [...], natomiast na ostatnim zdjęciu z 1997 r. widnieją tory tramwajowe wraz z infrastrukturą [...], kładka piesza nad trasą [...] oraz [...]. Jak wynika z protokołu oględzin z [...] lipca 2004 r. przeprowadzonych przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...], działka nr [...] część stanowi [...] o nawierzchni asfaltowej łącznie z chodnikiem od strony wschodniej, od [...]'a w kierunku południowym. Równolegle w kierunku zachodnim przebiega [...] -dalej "[...]", w wykopie. Granica od strony wschodniej, ulica [...] znajduje się tam pas zieleni niskiej oraz szpaler drzew pochodzących z nasadzeń. Pod ziemią przebiega magistrala wodociągowa oraz 5 kabli telekomunikacyjnych. Od strony zachodniej działki znajduje się pas zieleni dziko rosnącej i wał wygłuszający hałasy od strony [...] i [...]. Działka nr [...] jest podobnie jak działka nr [...] w pasie drogowym [...] i [...]. Od strony zachodniej działki do [...] znajduje się pas zieleni dziko rosnącej i wał wygłuszający hałasy od strony [...] i [...]. Działka nr [...] część jest podobnie jak działka nr [...] w pasie drogowym [...] i [...]. Od strony zachodniej działki do [...] znajduje się pas zieleni dziko rosnącej i wał wygłuszający hałasy od strony [...] i [...]. Kolejne oględziny uszczegóławiające sposób wykorzystania działek przeprowadzano [...] sierpnia 2005r., [...] marca 2006r., [...] września 2011r., [...] listopada 2011r., [...] czerwca 2016r. Ostatnie oględziny Starosta [...] przeprowadził [...] listopada 2017 r. Oględziny te uwzględniły obszar działek nr [...] i [...] po podziale. W ich wyniku ustalono, że działka nr [...] cz. jest zajęta pod fragment przebiegającej w wykopie linii tramwajowej [...] oraz nasypu ziemnego po jej zachodniej stronie. Linia tramwajowa składa się z dwóch torów ułożonych na podtorzu z tłocznia ze słupami sieci trakcyjnej. Po obu stronach dołu wykopu znajdują się betonowe rowy odwadniające oraz niewielkie opaski z płyt betonowych. Skarpy wykopu są porośnięte zielenią niską pielęgnowaną oraz nasadzeniami drzew i krzewów. Teren pomiędzy wykopem a nasypem jest porośnięty zielenią niską koszoną. Nasyp jest w części grzbietowej oraz wschodniej porośnięty zielenią niską oraz nasadzeniami krzewów - w części zachodniej częściowo niepielęgnowany, porośnięty krzewami. Po zachodniej stronie nasypu występuje zieleń niepielęgnowana, spontaniczna (również skarpa), chwasty. Działka nr [...]. (w części północnej) zagospodarowana jest tak samo jak działka nr [...], w części południowej. Zakończenie nasypu znajduje się na terenie zniwelowanym, występuje tu zieleń niepielęgnowana niska oraz dzikie przejścia piesze (jedno na niewielkim nasypie). Działka nr [...] (w części południowej) jest zajęta pod fragment przebiegającej w wykopie linii tramwajowej [...], skarpy są zagospodarowane jw. na działce nr [...]. Zachodnią cześć stanowi zniwelowany teren porośnięty zielenią niską niepielęgnowaną, teren ten przecina dzika ścieżka piesza. W południowej części teren działki przecina kładka piesza przecinająca linię [...] oraz utwardzone dojście do niej. Organy ustaliły, że działki będące przedmiotem postępowania w dacie przejęcia były objęte [...] w Dzielnicy [...] zatwierdzonym Zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., opublikowanym w [...] m. [...] z 1974 r., Nr [...] poz. [...]. Zgodnie z tym planem przewidywano, że na obszarze dzielnicy [...] powstanie zespół osiedli mieszkaniowych podzielonych na jednostki funkcjonalne oznaczone symbolami od A do H, ze zlokalizowanym w rejonie środka ciężkości zabudowy przebiegiem trasy [...]. W ww. planie na str. 13 następująco opisano "kształtowanie systemu komunikacji mechanicznej", na terenie objętym planem: "zasadniczą oś komunikacji zespołu osiedli, na którą składa się ulica, postanowiono ze względów komunikacyjnych i akustycznych zagłębić w wykopie, umieszczając w środku miejsce na dwie pary torów [...], a po ich boku dwie jednokierunkowe jezdnie o trzech pasmach ruchu. Na zewnątrz tych jezdni zlokalizowano w poziomie terenu jezdnie klasy N V, doprowadzające pojazdy w obręb terenów obsługiwanych. Trasę ulicy N I w sposób bezkolizyjny przekraczają dwie ulice N II, które w rejonie przystanków [...] posiadają z nią powiązanie dwupoziomowe. Wszystkie jezdnie krzyżujące się w poziomie posiadają jeden typ węzłów rozplotowych na sygnalizację świetlną. Ulicę N IV na kierunku północ południe przetrasowano w taki sposób aby obsługiwała ona korzystnie ukształtowany w projekcie program planowanego zespołu osiedli". Na stronie 15 ww. plan zagospodarowania przestrzennego określał, że realizację głównej osi komunikacyjnej N-S należy ująć kompleksowo, wykonując łącznie roboty drogowe/ulica kl. N I i dwie ulice klasy N IV /roboty kolejowe/ trasa [...]/ oraz roboty budowlane/ realizacja garaży, parkingów, realizacja przystanków [...] z dwupoziomowymi przejściami pieszymi i skrzyżowaniami ulic N II w rejonie dwóch ośrodków usługowych. Za podstawowy element planu został uznany przebieg trasy [...] oraz układ komunikacji kołowej. W planie tym niniejszy teren miał następujące przeznaczenie - zachodnia część działki nr [...] stanowiła obszary oznaczone symbolem E10KSp, które w planie zostały przewidziane pod realizację garażu - parkingu dwupoziomowego na 960 samochodów, z kolei wschodnia część działki oznaczona symbolem KNI+2KNIV przewidziana była pod realizację układu komunikacyjnego. Teren dawnej działki nr [...] oznaczony był symbolami - w północno-zachodniej części E10KSp (garaż - parking), poniżej niewielki fragment E13UZp - przewidzianym pod realizację przychodni rejonowej dla około 24000 mieszkańców, a także apteki, natomiast dalszy zachodni fragment działki oznaczony był symbolem A15KSp - tj. przewidziany pod garaż - parking dwupoziomowy dla 1200 samochodów. Pozostała część działki oznaczona była symbolem KNI+2KNIV, tzn. przeznaczona była pod realizację układu komunikacyjnego. Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] 1990 z 1975 r., (zatwierdzonego przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 1975 r. stanowiącego integralną część planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] w [...] dnia [...] października 1977 r. [...], którego aktualność została potwierdzona w wykazie aktów prawa miejscowego [...] z dnia [...] czerwca 1985 r.) zostały zawarte zasady i kierunki rozwoju miasta w latach 1970-1990 oraz zabezpieczenie terenów i elementów infrastruktury na lata późniejsze. Jako zasadniczy problem w planie tym wymieniono powiązanie terenów rozwojowych miasta z istniejącym organizmem / budowa [...]". Jak wynika z planu "realizacja układu komunikacyjnego przebiegać musi równolegle z realizacją innych funkcji miasta w ścisłym powiązaniu z przebudową układu istniejącego. Dopuszczalne jest etapowanie w dojściu do pełnego standardu poszczególnych elementów układu, jednak wyłącznie na podstawie odpowiedniego udokumentowania ich wystarczającej sprawności działania w poszczególnych okresach. Uwaga ta dotyczy również nowego środka komunikacji zbiorowej dla pasma północnego zwanego umownie [...]. Tramwaj w trasie [...] musi być realizowany od razu w parametrach docelowych tak jak [...] /w wykopie/". W piśmie Urzędu Miasta [...] Wydział Architektury i Urbanistyki z [...] lipca 2009 r. ustalono, że zgodnie z ww. planem dz. [...] oraz [...] znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MW - mieszkalnictwo wysokiej intensywności, jednocześnie ww. działki znajdowały się w rejonie przebiegu ulicy głównej oraz linii kolei miejskiej. Organ przedstawił etapy realizacji [...], który zapoczątkowała decyzja [...] w [...] z [...] marca 1975r. znak BP – [...] zatwierdzająca plan realizacyjny [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonego przez Wojewodę [...] [...] sierpnia 1975r. Uchwałą nr [...] z [...].12.1997r. Zarząd Miasta [...] przekazał środki trwałe MPK w [...]. Pismem z [...] listopada 2010 r. MPK poinformowało, że na działce nr [...] oraz [...] posiada napowietrzną sieć trakcyjną z konstrukcjami wsporczymi, linie kabli trakcyjnych SN 15 kV. Ponadto spółka posiada stację prostownikową na działce [...]. Ponadto MPK poinformowało, że na ww. działkach posiada drenokolektor zlokalizowany po obu stronach trasy tramwajowej, teletechniczną kanalizację kablową zlokalizowaną po wschodniej stronie trasy tramwajowej, kable n.n. i kabel teletechniczny zlokalizowany w rejonie stacji trakcyjnej [...] Ponadto na działkach [...] i [...] znajdują się urządzenia służące do prowadzenia działalności przewozowej w postaci: torowiska tramwajowego, odwodnienia liniowego napowietrznego i wgłębnego, skarp przekopu, nasyp (wał ziemny z nasadzeniami) stanowiący ekran akustyczny chroniący przed hałasem emitowanym przez tramwaje, napowietrznej sieci trakcyjnej z konstrukcjami wsporczymi, linii kabli trakcyjnych, linii kabli SN 15 kV oraz stacji prostownikowej na działce nr [...]. MPK w przedmiotowym piśmie poinformowało, że do urządzeń i obiektów musi być zapewniony dostęp (dojazd) w ramach eksploatacji i usuwania awarii (pismo MPK z [...] stycznia 2011 r. oraz [...] listopada 2011 r.). MPK przy piśmie z [...] marca 2016 r. załączyło materiał dowodowy w postaci płyty CD ROM, w skład którego wchodzi "[...] z października 1993 r., jak również mapy inwentaryzacyjne sieci trakcyjnej, sterowniczej, prostowników oraz inwentaryzacja infrastruktury podziemnej. Natomiast przy piśmie z [...] kwietnia 2016 r. MPK załączyło na nośniku danych CD ROM dokumentację skarp przy kładkach Tl2 i Tl2A na trasie [...]. W materiałach znajduje się również mapa linii tramwajowej do [...] z 1984 r. przekrój podłużny trasy głównej. W kolejnym piśmie z [...] czerwca 2016 r. MPK poinformowało, że w obrębie ww. działek znajduje się następująca infrastruktura związana z utrzymaniem komunikacji tramwajowej: napowietrzna sieć trakcyjna wraz z słupami trakcyjnymi, zlokalizowana w obrębie torowiska tramwajowego, kable trakcyjne ze stacji prostownikowej "[...]" zlokalizowane wzdłuż zachodniej części [...] powyżej skarpy wykopu pod [...] (pozioma półka) i w jej obrębie. Jak wynika z ww. pisma kable trakcyjne zasilają odcinki trasy tramwajowej [...] w kierunku pętli tramwajowej "[...] Pas niezbędny do eksploatacji kabli trakcyjnych wyznacza szerokość wykonania bezpiecznego wykopu dla normatywnie ułożonych 4-8 kabli trakcyjnych w zależności od lokalizacji z uwzględnieniem miejsca dla poruszania się pracowników, miejsca składowania gruntu z wykopu jak również miejsca dostępu pojazdów technicznych w przypadku prowadzenia prac remontowych, czyli likwidacji awarii. Wyznaczenie takiego pasa jest utrudnione ze względu na zmienne ukształtowanie terenu (m.in.) pobliską skarpę i zieleń. W związku z powyższym dla potrzeb obsługi infrastruktury kablowej należałoby przyjąć zachodnie granice działek w odległości przynajmniej 4 m od kabli trakcyjnych przy jednoczesnym zachowaniu możliwości dojazdu pojazdów technicznych i odstępu do linii kablowych na sąsiednich działkach wzdłuż trasy [...]. Infrastruktura torowa, kanalizacja teletechniczna, kanalizacja odwodnienia, rowy odwadniające torowisko - mieści się w obszarze pomiędzy podstawami skarp wykopu pod [...]. Nasadzenia zastępcze wykonane w zamian za wycinkę drzew na działkach na których zrealizowana jest zajezdnia tramwajowa Franowo są usytuowane na zachodniej skarpie miejscowo na całej wysokości skarp, w tym skarpie nasypu przeciwhałasowego. MPK w ww. piśmie poinformowało, że same nasypy wzdłuż trasy [...] pełnią funkcję ekranów przeciwhałasowych. Nasypy realizowane były tam gdzie było to wymagane ze względu na ówczesną zabudowę mieszkaniową. Nie ma nasypów m.in. w miejscach skomunikowania przystanków z drogami publicznymi. Do ww. pisma MPK załączyło proponowaną linię rozgraniczającą na działkach objętych postępowaniem uwzględniającą niezbędny zakres terenu dla utrzymania na tych działkach komunikacji tramwajowej. ZTM pismem z [...] kwietnia 2019 r. poinformował, że w zakresie linii rozgraniczających drogę został dokonany podział geodezyjny, którego celem było oddzielenie terenu przeznaczonego pod pas drogowy od infrastruktury torowo-sieciowej. Granica podziału przebiega po krawędzi wykopu, wewnątrz którego znajduje się torowisko wraz z infrastrukturą towarzyszącą - kanalizacja odwadniającą, przewodami zasilającymi trakcję etc. Skarpy wykopu są integralną częścią budowli jaką jest trasa [...], ponieważ ich prawidłowe utrzymanie w zakresie odwadniania, usuwania naruszeń spójności czynionych przez zwierzęta oraz wzmacniania roślinnością, stanowi o bezpieczeństwie poruszających się w dnie wykopu tramwajów. W pismach ZDM z [...].11.2018r. poinformowano, że [...] została wybudowana na podstawie decyzji z [...] marca 1979r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny [...]". Obiekty te zostały wykonane w terenie o zróżnicowanej wysokościowo ukształtowaniu oraz wyposażone w związku z tym w obiekty inżynierskie (pochylnie, kładki). Z uwagi na to, że trasa [...] biegnie w głębokim wykopie, towarzyszące jej skarpy z przyczyn technicznych są rozległe i wielostopniowe a zieleń zlokalizowana na w/w działkach odpowiada ustawowej definicji zieleni przydrożnej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019r. ZDM poinformował, że na działkach nr [...] i [...] zajmuje się koszeniem zieleni. Do pisma zostały załączone mapy zasadnicze z wykreśloną przez ZDM linią rozgraniczającą drogę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Starosta [...] odmówił skarżącym zwrotu nieruchomości oznaczonej nr dz. [...]. oraz działki cz. nr [...] Podał, że rozstrzyga postępowanie w formie decyzji częściowych. W toku postępowania do rozstrzygnięcia pozostał bowiem jedynie kwestia działek, wg obecnego oznaczenia nr [...], [...] (których dotyczy zaskarżona decyzja) i nr [...] , [...] (których dotyczy decyzja z [...] stycznia 2019 znak [...]) a wydanie decyzji częściowych pozwala usprawnić postępowanie, które obejmuje działki o różnorodnym stanie faktycznym i prawnym. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy Starosta [...] stwierdził, iż w stosunku do części nieruchomości położonych w [...] w rejonie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako: [...], arkusz mapy [...] działka nr [...]. oraz arkusz mapy [...], działka nr [...] nie spełnione zostały przesłanki zbędności określone w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwotną kwestią w sprawie było ustalenie konkretnego celu nabycia ww. nieruchomości, a następnie jego realizacji na przedmiotowym terenie. Budowa zespołu osiedli mieszkaniowych, o ustaleniach zawartych w planie szczegółowym tej dzielnicy, zakładała w tym miejscu przebieg osi komunikacyjnej w postaci linii [...] oraz ulicy głównej. W niniejszej sprawie dyskusyjna była kwestia czy zrealizowana na nieruchomości linia [...] jest inwestycją zbieżną z zakładaną w planach zagospodarowania przestrzennego linią [...] ([...]). Opisane wcześniej Założenia Techniczno - Ekonomiczne "[...]" z listopada 1978 r. zakładały wydzielenie szybkiego tramwaju jako podsystemu, a budowę [...] w nieokreślonej przyszłości. Zgodnie z jednym z jej wariantów tabor [...] mógłby korzystać z infrastruktury [...]. Z kolei wytyczne projektowania [...]", opracowane przez [...] również pod kierownictwem głównego projektanta mgr inż. Z. N., w [...] we wrześniu 1989 r. na zlecenie [...] zakładały, że szybka kolej miejska jest szynowym środkiem transportu zbiorowego o trasie w zasadzie bezkolizyjnej, odstępach między stacjami (przystankami) powyżej 300 m i prędkości komunikacyjnej powyżej 20 km/godz. Autorzy opracowania stwierdzili, że "z punktu widzenia cech funkcjonalnych i technicznych, w pojęciu szybkiej kolei miejskiej mieszczą się następujące urządzenia komunikacyjne - kolej regionalna, metro, premetro i szybki tramwaj". Ten ostatni określono jako szynowy środek transportu zbiorowego o bezkolizyjnym przebiegu taboru, odstępach miedzy przystankami powyżej 300m, prędkości komunikacyjnej powyżej 20 km/godz., taborem tramwajowym, z możliwością zastosowania wieloczłonowych pociągów tramwajowych. Szybki tramwaj służy do transportowej obsługi obszarów zurbanizowanych, szczególnie o intensywnym zainwestowaniu miejskim. Z punktu widzenia cech technicznych, w jego pojęciu mieszą się szybki tramwaj bezkolizyjny oraz szybki tramwaj uliczny, z dopuszczeniem przecięć lub skrzyżowań w jednym poziomie, i z wykorzystaniem terenu ulicy. Powyższe pozwala uznać zrealizowaną inwestycję za zgodną z pierwotną koncepcją [...], natomiast różnice w poszczególnych elementach inwestycji, jak choćby położenie linii szybkiego tramwaju wobec jezdni ulicy głównej, czy też forma ochrony antyhałasowej, stanowią w ocenie organu prowadzącego postępowanie jedynie modyfikację celu nabycia nieruchomości. Modyfikacja tego celu jest natomiast w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego dopuszczalna. Sąd Najwyższy uchwałą 7 sędziów z dnia 27.01.1988 r., sygn. III AZP 11/87 (OSNCP 1988 z. 11 poz. 149) wskazał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Zmianą celu jest jakościowa zmiana inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W tym miejscu podkreślić należy, iż charakter inwestycji jest tożsamy z zamierzonym w pierwotnej koncepcji. Terminy realizacji [...] przekraczają wymienione w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie nieruchomości zostały jednak nabyte przez Skarb Państwa przed dniem [...].05.1990 r., natomiast do realizacji inwestycji doszło przed wrześniem 2004 r., zatem zgodnie z powyższym nie jest badana przesłanka określona w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. upływ 10 lat od chwili wywłaszczenia nieruchomości, stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r., sygn. akt: P 38/11. Zebrany materiał dowodowy świadczący o realizacji inwestycji [...], a stanowiący m.in. protokoły z oględzin, dokumentację fotograficzną, czy zdjęcia lotnicze nieruchomości, potwierdza że nieruchomości objęte wnioskiem zostały zajęte na ten cel w całości. Budowa inwestycji, przebiegająca najintensywniej na początku lat 90-tych XX wieku obejmowała całe wywłaszczone nieruchomości, a ich ukształtowanie zostało całkowicie zmienione m.in. poprzez realizację wykopu i utworzenie nasypu po stronie zachodniej. Przerwa w ciągu nasypu istniejąca w rejonie przejścia pieszego nad linią [...] została wykonana zgodnie z dokumentacją projektową. Związek z powyższym miały istniejące w tym rejonie przecięcie głównego układu uzbrojenia dzielnicy [...] z jej osią komunikacyjną, a także lokalizacja stacji prostownikowej zasilającej linię tramwajową (w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem). Realizacja wszystkich tych inwestycji została wykonana w czasie budowy [...]. Wąskie pasy terenu znajdujące się - od strony zachodniej, tj. za nasypem głuszącym, zajęte zostały pod zieleń, bądź infrastrukturę osiedlową sąsiadującego [...], zgodnie z opinią Spółdzielni Mieszkaniowej zagospodarowane w ramach planów realizacyjnych tych osiedli. Pasy terenu przebiegające pomiędzy nasypem a wykopem [...], a także znajdujące się na działkach sąsiednich - między wykopem, a [...] pozostały niezabudowane, w związku z koniecznością dojazdu do linii [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17.06.2011 r., sygn. I OSK 1433/10, w którym stwierdził: "Cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną". Niewątpliwie taką właśnie rolę spełnia właśnie m.in. zieleń porastająca nasyp głuszący. Wobec czego niemożliwe jest orzeczenie w niniejszej sprawie o zwrocie nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] złożyły M. M. i M. M., działając za pośrednictwem K. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości, podziale ww. działek oraz rozstrzygnięcie o zwrocie wydzielonych terenów przez organ II instancji. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania wydał opisaną we wstępie decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Starosty. W swoich rozważaniach wojewoda wskazał, że działki nr [...] i [...]. przed wejściem w życie u.g.n. nie zostały sprzedane, ani nie ustanowiono na nich prawa użytkowania wieczystego, czyli nie wystąpiły negatywne przesłanki zwrotu wymienione w art. 229 u.g.n. Rekonstrukcja celu wywłaszczenia pozwoliła stwierdzić, że ww. działki nr [...] oraz [...]. zostały wywłaszczone pod budownictwo mieszkaniowe w dzielnicy [...]. Cel ten wynika z dwóch umów sprzedaży. W pierwszej umowie z [...] czerwca 1975 r. Rep. [...] strony umowy określiły, iż nabycie następuje pod planowaną dzielnicę mieszkaniową [...]. W drugiej umowie sprzedaży z [...] lutego 1977 r. Rep. [...], cel wywłaszczenia został zdefiniowany jako budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące. Przejęcie nieruchomości na podstawie ww. umów nastąpiło zgodnie z pismem Urzędu Dzielnicowego [...], Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1974 r. znak [...] stwierdzającym, że granice planowanej dzielnicy [...] ustalone zostały zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. dzielnicy, zatwierdzonym zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. W ocenie Wojewody, zgromadzone w sprawie dowody, obejmujące w szczególności powyżej wymienione dokumenty pozwalają na stwierdzenie, iż na ww. działkach cel ten został zrealizowany. Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ze swej istoty zakłada nie tylko wzniesienie wielorodzinnych budynków mieszkalnych, ale także stworzenie infrastruktury towarzyszącej. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym m. in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również, towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał za stosowne doprecyzowanie celu wywłaszczenia w oparciu o założenia ww. planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego z 1974 r. Jak wynika z ww. planu, Miasto [...] planując [...] uwzględniło, nie tylko potrzebę wybudowania bloków mieszkalnych na osiedlach [...], ale również zaplanowało układ komunikacyjny w celu obsługi przyszłych osiedli. W planie tym przewidywano budowę torów [...] w wykopie, jak również ulic. Budowa zespołu osiedli mieszkaniowych, o ustaleniach zawartych w planie szczegółowym tej dzielnicy, zakładała w tym miejscu przebieg osi komunikacyjnej w postaci linii [...] oraz ulicy głównej. Jak wynika z ww. planu na terenie [...] planowano stworzenie "zasadniczej osi komunikacyjnej zespołu osiedli". Zatem projektując zespół osiedli mieszkaniowych Miasto [...] założyło, że konieczne jest nie tylko postawienie bloków mieszkalnych, ale stworzenie infrastruktury komunikacyjnej dla mieszkańców osiedli [...]. Na przedmiotowych działkach powstała owa "oś komunikacji", ponieważ zostały one zagospodarowane pod [...] oraz urządzenia z nią związane jak też zieleń przydrożną, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany i to niezależnie od tego czy Miasto [...] zapewniłoby mieszkańcom "[...]" korzystanie z [...] czy też rozwiązania, które finalnie zostało zastosowane – podobnego funkcjonalnie- czyli [...]. Wojewoda wskazał, że pierwsza koncepcja budowy linii szybkiego tramwaju w [...] powstała już w 1928r. W planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z 1974r. uznano szybki tramwaj za najefektywniejsze ekonomicznie rozwiązanie komunikacyjne. Prace projektowe rozpoczęto dopiero po czterech latach. [...] oddano do użytku w 1997r. jako pierwszą i najnowocześniejszą w [...] trasę szybkiej komunikacji miejskiej. Ponadto w niniejszej sprawie urządzenia i budowle wymienione w pismach MPK stanowią infrastrukturę związaną funkcjonalnie z [...], zatem sieć trakcyjna, tory kolejowe, rowy odwadniające, zieleń oraz nasyp ziemi chroniący przed hałasem pochodzącym od tramwajów poruszających się w wykopie stanowią niezbędną infrastrukturę komunikacji tramwajowej na przedmiotowych działkach i z tej przyczyny nie mogłyby zostać zwrócone. Torowisko tramwajowe stanowi element ulicy stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, torowisko tramwajowe to część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5m każdy. Z kolei ulica, to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania droga (art. 4 pkt 1). Zaś droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno- użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), w tym z chodnikami lub pasami ruchu pieszych. Nadto zgodnie z art. 4 pkt 22 w pasie drogowym może znajdować się zieleń przydrożna służąca szeroko pojętej ochronie uczestników ruchu drogowego, ochronie drogi i przyległego terenu. W ocenie Wojewody zagospodarowanie przedmiotowych działek świadczy o tym, że nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia, ponieważ budowa trasy [...] na terenie [...] osiedli wpisuje się w budowę dzielnicy mieszkaniowej [...] Organ odwoławczy stwierdził, ze bez znaczenia pozostają zarzuty skarżących, ze zamiast [...] powstał tzw. szybki tramwaj co stanowi o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. W ocenie Wojewody jest to tylko modyfikacja docelowo zrealizowanego środka komunikacji, a nadrzędnym celem było stworzenie dzielnicy mieszkaniowej, która została wybudowana. W skardze do WSA M. i M. M. reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika zaskarżyły decyzję Wojewody w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: 1. Art. 136 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu innego celu wywłaszczenia niż to wynika z aktów wywłaszczenia oraz uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości; 2. Art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości o nr [...] i [...], 3. Art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, 4. Art. 153 p.p.s.a poprzez uznanie, że wyrok WSA w [...] z dnia [...] października 2013 r. sygn. II SA/Po [...] nie zapadł na gruncie tej samej sprawy administracyjnej i nie jest wiążący dla organu. Zdaniem skarżących budowa linii kolejowej nie stanowiła celu wywłaszczenia wynikającego z aktów wywłaszczenia i nie została objęta udzielonymi zezwoleniami. W ich ocenie "[...]" na rzecz którego zostały przekazane tereny wywłaszczone został upoważniony do skoordynowania zadań inwestorów w sprawach terenowo – prawnych odnoszących się do budownictwa mieszkaniowego i towarzyszącego wyłącznie w osiedlach mieszkaniowych [...] a uwidoczniony w planie szczegółowym "obszar kolejowy", w granicach którego mogłaby ewentualnie przebiegać linia kolejowa, znajduje się poza granicami jednostek mieszkaniowych zakreślonych planem szczegółowym. Podmioty w imieniu których działał "Inwestprojekt" nie mogły realizować inwestycji budowy obiektów kolejowych, ponieważ to należało do zakresu działania PKP. Budowa linii tramwajowej [...] w ogóle nie była planowana w planie szczegółowym, a to do inwestycji objętych tym planem odwołują się akty wywłaszczenia i dokumenty z nim powiązane. Projekt linii PST powstał dopiero w 1978r. a więc już po dacie wywłaszczenia a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii tramwajowej do [...] została wydana [...].11.1985r. na podstawie wniosku ZDM w [...] i zrealizowana w zgodzie z "Ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego m. [...] 1990", opracowanym w 1975r. jednak nie obowiązującym w dacie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości albowiem plan ten wszedł do obiegu prawnego dopiero z datą [...] października 1977r., po jego opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Skarżące podały, że linia tramwajowa nie stanowi modyfikacji planowanej linii kolejowej albowiem w planie ogólnym były to dwie niezależne od siebie inwestycje. Zdaniem skarżących organy były związane wyrokiem tut sądu z dnia [...] października 2013r., sygn.. II SA/Po [...] albowiem zapadł na gruncie tej samej sprawy administracyjnej. Nie można oceniać celu wywłaszczenia wybiórczo, odrębnie dla każdej działki. A w sprawie celem wywłaszczenia była budowa wysokiego budownictwa mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie [...].11.2019r. pełnomocnik uczestnika Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. 2019.2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2019r. utrzymując w mocy decyzję częściową Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lutego 2019r.) odmawiającą skarżącym zwrotu nieruchomości położonej w [...] w rejonie [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako części działki nr [...] i [...] stanowiące własność Miasta [...]. Na wstępie należy zauważyć, że organ słusznie uznał, że wyrok wydany przez tut. sąd z dnia [...].10.2013r. w sprawie II SA/Po [...] z mocy art. 153 p.p.s.a nie wiąże organów ani sądu w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi dotyczył on innej sprawy administracyjnej. Wyrokiem tym oddalona została skarga na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013r. Nr [...] mocą której odmówiono skarżącym zwrotu działek nr [...] i [...] i zwrócono dz. nr [...]. Przedmiotem w/w sprawy nie było rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu działek nr [...] i [...] (dawne oznaczenie), a obecnie stanowiących działki nr [...], [...], [...] i [...]. Sprawa dotycząca działek dawnych nr [...] i [...] była rozpatrywana odrębnie. Nadto w w/w wyroku nie uchylono decyzji tylko oddalono skargę, wobec czego nie było w nim zawartych wskazań, co do dalszego postępowania wskazanych w art. 153 p.p.s.a. Rozpoczynając rozważania prawne wyjaśnić należy, że zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały przepisami art. 136 - 142 zawartymi w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2204.; dalej: "u.g.n.") i miały one zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż, jak wynika z treści art. 216 ust. 1 tej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio m. in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). W niniejszej sprawie bezsporne było, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1977r. rep A II nr [...] Z. W. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w [...] przy [...] stanowiącą dawne dz. nr [...] i [...] odpowiadające częściom działek nr [...] z arkusza mapy [...] oraz nr [...] z arkusza mapy [...], obręb [...] z przeznaczeniem na budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące. Dalsza część działki nr [...] nabyta została w tym samym trybie aktem notarialnym z [...].06.1975r. od Z. W. z przeznaczeniem pod planowaną dzielnicę mieszkaniową [...]. Skarżące są spadkobierczyniami wywłaszczonej. Nie wystąpiły negatywne przesłanki zwrotu z art. 229 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed [...] maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed [...] września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co prawda w/w wyrok dotyczy wprost art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., to jednak należy uznać, że treść uzasadnienia powoduje, że niedopuszczalnym jest również stosowanie wstecz art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Zatem należy przyjąć, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem [...] stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem [...] stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin. W uzasadnieniu przytoczonego wyroku z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt P [...] Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: " Konsekwencją powyższej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu jest uznanie, że skoro w chwili złożenia przez byłych właścicieli wniosku o zwrot nieruchomości cel został już na niej zrealizowany, wówczas nie ma podstaw do jej zwrotu, nawet jeśli realizacja celu nastąpiła zdecydowanie później niż przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia. W przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła." ( por. wyrok NSA z 4.12.2019r., sygn. I OSK 3364/18). Przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została [...] czerwca 1975r i [...] lutego 1977r. Jak wyżej wskazano obowiązkiem organów było zbadanie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany do 2004 i rozpoczęty do 1998r. a nie czy nastąpiło to w terminach 7 i 10 lat od wywłaszczenia. Jak wynika z ustaleń i dokumentów zawartych w zaskarżonej decyzji realizacja celu została rozpoczęta i zrealizowana do wskazanych wyżej dat , wobec czego do przekroczenia tych terminów nie doszło. Sporne w niniejszej sprawie było ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skarżące podnosiły, że skoro w dacie wywłaszczenia jego celem była budowa osiedla mieszkaniowego, celu wywłaszczenia nie stanowiła budowa [...] tym bardziej, że powstał on w miejsce planowanej [...], która nie mogła być utożsamiana z infrastrukturą osiedla ani realizowana przez podmiot występujący w procesie wywłaszczenia, który nie miał umocowania od PKP do wywłaszczania na ten cel nieruchomości. Skarżące podnosiły również, że w dacie wywłaszczenia nie wszedł jeszcze w życie "ogólny plan zagospodarowania przestrzennego 1990 opracowany w 1975. Zarzuty podnoszone przez skarżące nie były uzasadnione. Organy w zaskarżonych decyzjach bardzo dokładnie i szczegółowo odniosły się do wszystkich okoliczności sprawy. Polemika w istocie sprowadzała się do odmiennej oceny ustalonych faktów i oceny w jaki sposób winien być określany cel wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia w dacie wywłaszczenia określony został bardzo ogólnie: przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe wysokie i inwestycje towarzyszące oraz pod planowaną dzielnicę mieszkaniową [...]. Wbrew zarzutom skargi tak ogólnie określony cel nie dotyczył budowy tylko jednego osiedla i wyrażony jak wyżej w dwóch aktach notarialnych nie wykluczał się wzajemnie. Doprecyzowanie celu następowało później i nie stanowiło go wskazane w skardze rozumienie w latach 70 – tych przez projektanta określenia "dzielnica". Zgodnie ze ściśle realizowaną procedurą wywłaszczeniową w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z [...] marca 1958r. odjęcie własności mogło nastąpić na cele użyteczności publicznej i wymagało dokonania uzgodnień z właściwymi organami. Na potrzeby wykupu nieruchomości przedłożone zostały stosowne dokumenty Organy ustaliły, że w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli [...] przewidziano powstanie zespołu tych osiedli podzielonych na jednostki funkcjonalne oznaczone symbolami od A do H ze zlokalizowanym w rejonie środka ciężkości zabudowy przebiegiem trasy [...] zagłębionej w wykopie. W planie wskazano, że zasadniczą oś komunikacji zespołu osiedli, na którą składa się ulica, postanowiono ze względów komunikacyjnych i akustycznych zagłębić w wykopie, umieszczając w środku miejsce na dwie pary torów [...], a po ich boku dwie jednokierunkowe jezdnie o trzech pasach ruchu. Na terenach odpowiadających działkom przewidziano budowy garaży – parkingów oraz tereny pod realizację układu komunikacyjnego. W planie ogólnym z 1975r. Działki znajdowały się na terenie MW – mieszkalnictwo wysokiej intensywności, jednocześnie sporne działki znajdowały się w rejonie przebiegu ulicy głównej oraz linii kolejowej miejskiej. Decyzją z 1979r. został zatwierdzony plan realizacyjny [...] Decyzją z 1985r. zatwierdzono plan realizacyjny linii tramwajowej do [...] Realizacja [...] nastąpiła w latach 1980 – 1997r. Jak przyjmuje się słusznie w orzecznictwie określenie celu wywłaszczenia następuje na datę wywłaszczenia. Jeżeli cel ten był określony ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania tej kwestii, z dopuszczeniem możliwości doprecyzowania celu w planach szczegółowych wydanych również w okresie późniejszym o ile nie są sprzeczne z celem ogólnym z daty wywłaszczenia. I tak – w przypadku gdy w dacie wywłaszczenia wywłaszczenie następowało na cel budowy osiedla mieszkaniowego, bez konkretyzacji poszczególnych jego składowych, to badanie celu szczegółowego może nastąpić w oparciu o wydane później plany szczegółowe czy realizacyjne. Interpretacja celu wywłaszczenia musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynika z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji niniejszego celu. Często kwestie – co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane były już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych, które zresztą także legalnie były zmieniane bądź korygowane. Należy podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 70-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym niż porządek aktualnie obowiązujący. W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnym standardom i zdaniem Sądu nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulować w zakresie standardów decyzji. Jak słusznie wskazały organy przeznaczenie terenów na budowę osiedla mieszkaniowego dotyczy nie tylko zabudowy stricte mieszkaniowej ale całej infrastruktury osiedla, takiej jak m.in. tereny zieleni zorganizowanej, przydrożnej, skomunikowanie osiedla/osiedli z innymi częściami miasta. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. ( I OSK 2600/14) w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych, układy komunikacyjne. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (tak samo w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2016 r. I OSK 1519/14). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Budowa kilku osiedli na terenie określanym wstępnie jako dzielnica [...] - [...] była ogromną inwestycją przeprowadzaną latami w trakcie której zmieniano koncepcje urbanistyczne. Niewątpliwie, jak w niniejszej sprawie nie planowano jedynie budynków czy komunikacji wewnątrzosiedlowej ale i układy komunikacyjne pozwalające na połączenie nowobudowanych osiedli miedzy sobą i z innymi częściami miasta. Wykupowi podlegał duży zwarty obszar, który przeznaczony miał zostać wraz z innymi terenami pod budowę kilku osiedli (budownictwo mieszkaniowe wysokie z infrastrukturą towarzyszącą, budowa dzielnicy [...]). Planowano realizację zasadniczej osi komunikacyjnej zespołu osiedli, na która składać się miała szeroka ulica i komunikacja torowa w głębokim wykopie, określana początkowo jako [...]. Sam fakt zagospodarowania działki na układ komunikacyjny w postaci [...] zamiast [...], które wynikało z dokumentów przywołanych w akcie wywłaszczenia nie oznacza zbędności wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi nie nastąpiła tu zmiany celu wywłaszczenia. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 13.06.2018r.,( sygn.. I OSK 1862/16, CBOSA) "O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki z dnia: 21 lutego 2008r. I OSK 180/07, 17 listopada 2011r. I OSK 2052/10 i z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1842/15). Zmiana rodzaju komunikacji z [...] na [...] nie jest zmianą funkcji wywłaszczenia a jedynie jego modyfikacją, jak słusznie uznały organy. Funkcjonalnie bowiem oba rodzaje służyły skomunikowaniu budowanych osiedli i stanowiły zasadniczą oś komunikacyjną osiedli. Komunikacja pozostawała w gestii Zarządu Dróg i Mostów. Ustalanie, czy plan budowy [...] wyłączał wywłaszczenie z udziałem [...] pozostawał w tym konkretnym stanie faktycznym bez znaczenia. Niewątpliwie bowiem układy komunikacyjne wpisują się w szeroko ujęty cel jakim jest budownictwo zespołu osiedli mieszkaniowych. Rodzaj środka komunikacji był przedmiotem różnych koncepcji i jak ustaliły organy już przed II wojną światową pojawiały się koncepcje budowy linii szybkiego tramwaju w [...]. Nieznaczne przesunięcie torów tramwajowych w odniesieniu do planowanej wcześniej [...] również jako cel realizowany w ramach funkcjonalnego układu komunikacyjnego nie oznacza, że nie został on zrealizowany. Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że w dacie wywłaszczenia sporne działki przeznaczone były na budowę szeroko rozumianych osiedli mieszkaniowych i układu komunikacyjnego, co do którego szczegółowego zrealizowania zachodziły modyfikacje. Budowa realizowana była etapami, w trakcie których rodzaj komunikacji ulegał zmianie i przesunięciu, zmianie nie uległa funkcja terenu, co wskazuje na modyfikację a nie zmianę celu wywłaszczenia. W ramach infrastruktury technicznej osiedli w planie ogólnym dopuszczono etapowanie aż do osiągnięcia pełnego standardu poszczególnych elementów, co dotyczyło również komunikacji zbiorowej dla pasma północnego (k. 389 tom I akt adm.). Zdaniem Sądu ocena w zakresie zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie może w żadnym wypadku pomijać funkcjonalnego i przestrzennego związku, w jakim objęta żądaniem zwrotu nieruchomość pozostawać miała z realizacją celu publicznego. Jest to szczególnie istotne w okolicznościach niniejszej sprawy, gdzie przedmiotem inwestycji publicznej były duże osiedla budynków wielomieszkaniowych wraz z kompleksem infrastruktury towarzyszącej i ciągów komunikacyjnych, z głównymi osiami komunikacji. Realizowany w takim przypadku miał być zespół obiektów mieszkaniowych, usługowych i infrastrukturalnych tworzący zintegrowane całości urbanistyczne (osiedla), wraz z układem komunikacyjnym umożliwiających "powiązanie terenów rozwojowych miasta z istniejącym organizmem". zaś przejmowane nieruchomości miały tak rozumianą całość tworzyć. W niniejszej sprawie istotne było zidentyfikowanie celu publicznego w takim kształcie, w jakim był on rozumiany i realizowany w ówczesnych uwarunkowaniach normatywnych i społecznych. Celem postępowania z art. 137 ugn, jak już wyżej podano, nie jest bowiem weryfikacja zasadności wywłaszczenia określonych terenów przez pryzmat obecnych standardów dotyczących zabudowy wielorodzinnej, ale zwrot tych terenów, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Cel publiczny musi być przy tym rozumiany tak, jak był on rozumiany w chwili wywłaszczenia czy nabycia nieruchomości do zasobu własności publicznej. Jest okolicznością znaną powszechnie, że realizowane w tamtych latach inwestycje dotyczące osiedli wielomieszkaniowych miały zdecydowanie większy rozmach od inwestycji obecnych. Projektowane były na znacznych obszarach, zabudowa wielorodzinna miała charakter rozstrzelony, projektowana była wraz z jednoczesnym zapewnieniem potrzebnej infrastruktury technicznej i usługowej, określonych układów komunikacyjnych oraz przewidywała spore obszary zieleni, nie tylko tej rekreacyjnej, ale też izolacyjnej, przydrożnej rozciągającej się na obrzeżach osiedla zwłaszcza wzdłuż ruchliwych ulic, czy torów tramwajowych co miało miejsce i w niniejszej sprawie. Okoliczność więc, że jakiś teren stanowi teren torowiska, związanej z nim infrastruktury, nasypów, zieleni nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję. Jak ustalono (na podstawie dokumentacji, map, zdjęć, wizji i pism MPK i ZDM) działka nr [...] jest zajęta pod fragment przebiegającej w wykopie linii tramwajowej [...] oraz nasypu ziemnego po jej zachodniej stronie. Linia tramwajowa składa się z dwóch torów ułożonych na podtorzu z tłocznia ze słupami sieci trakcyjnej. Po obu stronach dołu wykopu znajdują się betonowe rowy odwadniające oraz niewielkie opaski z płyt betonowych. Skarpy wykopu są porośnięte zielenią niską pielęgnowaną oraz nasadzeniami drzew i krzewów. Z uwagi na wykonanie trasy szybkiego tramwaju w wykopie skarpy te są z przyczyn technicznych wielostopniowe i rozległe. Teren pomiędzy wykopem a nasypem jest porośnięty zielenią niską koszoną. Nasyp jest w części grzbietowej oraz wschodniej porośnięty zielenią niską oraz nasadzeniami krzewów - w części zachodniej częściowo niepielęgnowany, porośnięty krzewami. Po zachodniej stronie nasypu występuje zieleń niepielęgnowana, spontaniczna (również skarpa), chwasty. Działka nr [...] (w części północnej) zagospodarowana jest tak samo jak działka nr [...], w części południowej. Zakończenie nasypu znajduje się na terenie zniwelowanym, występuje tu zieleń niepielęgnowana niska oraz dzikie przejścia piesze (jedno na niewielkim nasypie). Działka nr [...] (w części południowej) jest zajęta pod fragment przebiegającej w wykopie linii tramwajowej [...], skarpy są zagospodarowane jw. na działce nr [...]. Zachodnią cześć stanowi zniwelowany teren porośnięty zielenią niską niepielęgnowaną, teren ten przecina dzika ścieżka piesza. W południowej części teren działki przecina kładka piesza przecinająca linię [...] oraz utwardzone dojście do niej. Szerokie pasy zieleni służą do zabezpieczania i obsługi ruchu, oddzielają torowisko od drogi, a także od osiedla mieszkaniowego. ZDM zajmuje się koszeniem zieleni na obu przedmiotowych działkach. Parkingi jako infrastruktura osiedla znajdują się poza terenem działek, przed blokami. Na przedmiotowych działkach zrealizowana została infrastruktura komunikacyjna, z torowiskiem w głębokim wykopie, nasypami, skarpami, zielenią pełniącą charakter zieleni przydrożnej a także ekranu akustycznego, izolacji, kablami trakcyjnymi, - służąca potrzebom osiedli mieszkaniowych i niezbędna do ich prawidłowego funkcjonowania. Organ słusznie wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz.U. 2018.2068) torowisko tramwajowe to część ulicy między skrajnymi szynami wraz z zewnętrznymi pasami bezpieczeństwa o szerokości 0,5 m każdy(art. 4 pkt 3 w/w ustawy) a ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko (art. 4 pkt 3 u.d.p.). Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Zieleń przydrożna to roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Zatem w świetle omawianych regulacji torowisko tramwajowe stanowi część drogi (ulica to bowiem część drogi, a obejmuje ona torowisko tramwajowe). A ich własność zgodnie z art. 2a u.d.p. nie może być przenoszona na rzecz innych podmiotów niż wymienione w tym przepisie. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 4.12.2019r. (sygn. I OSK 3364/18) wymaga wskazania, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tj.: 2015 r., poz. 460 ze zm.) stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych ( art.1). Przepis ten podaje normatywną definicję drogi publicznej, którą należy się kierować przy wykładni nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych, ale także odrębnych od tej ustawy przepisów prawa publicznego oraz prywatnego, w których pojawia się pojęcie drogi publicznej. Z definicji drogi publicznej można odczytać jej atrybuty: powszechność dostępu i korzystania przez każdego obywatela zgodnie z jej przeznaczeniem. Powszechność dostępu do dróg publicznych oznacza, że każdy podmiot znajdujący się na terytorium naszego kraju ma zagwarantowane prawo do korzystania z tych dróg, zgodnie z ich przeznaczeniem, bez zgody organu reprezentującego właściciela drogi. Wymaga podkreślenia, że z dóbr publicznych może korzystać każdy, przy czym o uprawnieniu do korzystania nie decyduje organ zarządzający dobrem. Nie do pogodzenia jest zatem interes osoby ubiegającej się o zwrot nieruchomości z interesem ogółu osób wynikającym z powszechnej dostępności do dróg publicznych. Własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom niż podmioty publicznoprawne wymienione w art.2 a ustawy o drogach publicznych. W świetle art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ustawa ta nie narusza innych ustaw. Należy zatem stwierdzić, że norma zawarta w art. 136 u.g.n. doznaje ograniczenia w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy gruntu, na którym urządzona została droga publiczna." Część spornych działek obejmujących torowisko tramwajowe [...] służące mieszkańcom osiedli i każdemu, korzystającemu z tej formy komunikacji nie może więc być przedmiotem zwrotu, nawet w sytuacji gdy Zarząd Dróg Miejskich w [...] nie zaliczył go do drogi czy pasa drogowego. Torowisko w użytkowanie przejęło MPK w [...] i temu podmiotowi Zarząd Miasta [...] w 1997r. przekazał środki trwałe służące wyłącznie komunikacji miejskiej, co nie oznaczało, że torowisku temu odebrano przymiot drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jak wyjaśnił SA w [...] w wyroku z dnia [...].12.2018r., sygn.. I Aca [...], lex nr 2669717 " torowisko z punktu widzenia stosunków własnościowych, stanowi własność właściciela danej drogi publicznej (art. 2a u.d.p.), a nie podmiotu zarządzającego torowiskiem tramwajowym. Kompetencje i obowiązki takiego podmiotu (zarządzającego torowiskiem) zostały uregulowane w art. 28a ust. 1 u.d.p., i sprowadzają się one do budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony torowiska tramwajowego umieszczonego w pasie drogowym. Przy czym zarządca torowiska tramwajowego nie jest w pełni samodzielny w podejmowaniu tego rodzaju czynności, gdyż musi je uzgadniać z zarządcą drogi (art. 28a ust. 2 u.d.p.)". Natomiast pozostały teren z towarzyszącą infrastrukturą linii tramwajowej, wymaganymi skarpami i nasypami, i pasem zieleni związanej z liniami tramwajowymi oraz znajdująca się nieopodal drogą, pełniący na pewno w części od drogi publicznej charakter zieleni przydrożnej a w pozostałej charakter zieleni izolacyjnej. oddzielający trasy komunikacyjne (szybki tramwaj i ulica [...]), zapewniającej prawidłowe i bezpieczne obsługiwanie drogi i ruchu drogowego -jest również funkcjonalnie związana z celem wywłaszczenia, opisanym wyżej i nie podlega zwrotowi. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze, zgodnie z którymi cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie znajdowały uzasadnienia. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie znajdowały uzasadnienia. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe i oceniły zgromadzony materiał dowodowy, prawidłowo i szczegółowo ustaliły stan faktyczny. Pozyskały dokumentację związaną z włączeniem [...] do istniejącej sieci tramwajowej Miasta [...], dokumentację skarp przy [...] i związana z budową [...], co pozwoliło na uznanie, że sporne działki nie stały się zbędne dla celu wywłaszczenia. Uzasadnienia decyzji odpowiadały wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji dokonał własnej analizy materiału zgromadzonego w sprawie, opisał istotne dla rozpoznania sprawy etapy postępowania i dowody, zgodził się z ustaleniami organu I instancji, odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za niezasadne. Brak podzielenia przez organ stanowiska skarżących nie oznacza braku odniesienia się do zarzutów odwołania. Sumując Sąd uznał, że skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a