I OSK 1862/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego oraz Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 824/15 w sprawie ze skargi M. J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2. zasądza od M. J. K. na rzecz Wojewody Lubelskiego oraz Gminy L. kwoty po 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego M. J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok Sąd wydał mając na uwadze następujący stan faktyczny i prawny. M. J. K., jako spadkobierca byłej właścicielki nieruchomości, wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o zwrot części nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w L. przy ul. A. [...] (H. [...]), oznaczonej w dniu nabycia nr [...] o pow. [...] ha, która obecnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. ok. [...] ha. Powyższa nieruchomość stanowiła własność M. K. i aktem notarialnym rep. [...] Nr [...] z [...] maja 1974 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1968 r. znak: [...][...] o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w L.. Wnioskodawca podniósł, że działka ta nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jest niezabudowana i kwalifikuje się do zwrotu. Ponadto zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza zbędność nieruchomości na cel uzasadniający jej nabycie. Wobec ustalenia, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzi w skład ewidencyjnej działki nr [...] stanowiącej własność Gminy L., Wojewoda Lubelski postanowieniem z [...] lipca 2014 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L., bowiem Prezydent Miasta L. jako reprezentant Gminy L., będącej właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na nieruchomości, która wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy L. i oznaczonej jako działka nr [...],[...] października 2014 r. i [...] maja 2015 r. przeprowadzano oględziny. Stwierdzono, że grunt ten stanowi obszar zieleni parkowej porośnięty trawą oraz kilkunastoletnimi drzewami (lipy, wierzby). Teren jest pielęgnowany. Brak jest na nim jakichkolwiek oznak zabudowy, czy też innych inwestycji. W sąsiedztwie okazanej działki znajdują się 3-kondygnacyjne budynki mieszkalne (osiedle). Obecny na oględzinach przedstawiciel Gminy L. stwierdził, że rosnące na działce drzewa nie są samosiejkami tylko nasadzeniami. [...] maja 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na którą pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawił się pełnomocnik wnioskodawcy. Przedstawiciel Gminy L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi, bowiem wnioskowany do zwrotu grunt zagospodarowany jest pod zieleń, zaś układ jej wskazuje, że ma charakter zaplanowany i nie ma mowy o jakiejkolwiek przypadkowości. Oprócz funkcji rekreacyjnej teren ten pełni funkcję zieleni izolacyjnej, chroniąc mieszkańców okolicznych bloków przed nadmiernym hałasem dochodzącym od dwupasmowej ulicy - Al. A.. Na dowód powyższego załączył do akt sprawy zdjęcia wykonane podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości. Ponadto ustalono, że w zasobach archiwalnych Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. brak jest planu realizacyjnego osiedla S. obowiązującego od [...] maja 1974 r. Wskazano jednak, że dla osiedli mieszkaniowych im. [...] i [...] opracowany został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...][...] z [...] kwietnia 1971 r. Plan ten nie obejmuje terenu działki wskazanej w nadesłanym załączniku graficznym. Działka nr [...] położona jest na terenie osiedla "[...]", a aneks planu realizacyjnego osiedla "[...]" został zatwierdzony decyzją z [...] września 1981 r. znak: [...]. W świetle zgromadzonych dokumentów wnioskowany do zwrotu grunt miał być terenem wolnym od zabudowy ze stacją redukcyjną gazu, położonym w pobliżu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, placu zabaw i ulicy dwupasmowej. Wskazano także, że Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przekazał kopię fragmentu archiwalnego miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. "[...]" zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] czerwca 1969 r., obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dacie wywłaszczenia oraz kopię fragmentu archiwalnego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" - odstępstwa od planu, który stanowi załącznik nr [...] do uchwały Nr [...] w L. z [...] lipca 1972 r. Wyjaśniono, że w planie przedmiotowa nieruchomość objęta była ustaleniami planistycznymi Dzielnicy [...],[...] Rejon W.. Starosta L. podjął czynności w celu odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] wydanej [...] marca 1968 r. i pismami z [...] maja 2015 r. wystąpił do: Archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w L., Archiwum Państwowego w L. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w L., które w odpowiedzi na powyższe pismo wskazały, że nie odnaleziono decyzji. Starosta L. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. A. u zbiegu z ul. H., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskowany do zwrotu teren został zagospodarowany zgodnie z celem nabycia tj. pod tereny zielone w osiedlu mieszkaniowym, które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały urządzone (tj. czy na osiedlu "[...]" czy "[...]") są infrastrukturą osiedla, pełniącego identyczną funkcję, a zatem zwrot tego terenu nie jest zasadny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. J. K., który wskazał, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym (budowa osiedla "[...]"), gdyż nie ma na niej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem skarżącego argumentacja organu I instancji jest błędna, co wynika z faktu całkowitego pominięcia najważniejszej w tym przypadku kwestii, tj. zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - pod usługi. Przez zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia - w ocenie skarżącego - należy rozumieć niepodjęcie lub odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia, czego przyczyną może być zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Lubelski decyzją z [...] września 2015 r., po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się na art. 136 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r. poz. 782) wskazał, jakie przesłanki powinny zaistnieć, aby można było dokonać zwrotu nieruchomości. Wyjaśnił, że celem wywłaszczenia w rozpatrywanej sprawie była wprawdzie budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", lecz zrealizowano na niej osiedle mieszkaniowe "[...]", co nie oznacza, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana bowiem jako teren zielony. Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Wojewoda zwrócił poza tym uwagę - powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych - na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zmiana przeznaczenia spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, świadczy o jej zbędności na cel nabycia, Wojewoda uznał, że nie jest on zasadny. Późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, jeżeli została ona wykorzystana na cel nabycia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydania decyzji pomimo braku w aktach sprawy decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury [...] marca 1968 r. - konkretyzującej cel wywłaszczeniowy nieruchomości objętej wnioskiem, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu części nieruchomości uprzednio oznaczonej, jako działka nr [...], a obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L. przy ul. A. w zbiegu z ul. H.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego im. [...] zatwierdzony decyzją lokalizacyjną z [...] marca 1968 r. przewidywał, że osiedle to kończyło się na obecnej ul. A., a więc przedmiotowa część dawnej działki nr [...] znajdowała się już na tym etapie procesu inwestycyjnego poza granicami osiedla mieszkaniowego im. [...]. Dopiero w późniejszym czasie (po 1981 r.) przeznaczona została pod realizację osiedla "[...]", które w czasie wywłaszczenia jeszcze nie istniało. Oczywistym jest, iż w czasie wywłaszczenia projektowane osiedle mieszkaniowe im. [...]. nie obejmowało spornej nieruchomości. Późniejsze jej wykorzystanie na realizację innego osiedla nie może być traktowane, jako jedynie modyfikacja lokalizacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, gdyż w istocie lokalizacja tego osiedla nie uległa żadnej modyfikacji. Skarżący podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Późniejsza zmiana celu, lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, przez co możliwe jest dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę M. J. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z [...] września 2015 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącego M. J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Sąd I instancji za bezsporne uznał, że aktem notarialnym rep. [...] Nr [...] z [...] maja 1974 r. nabyto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działkę [...] o powierzchni [...] ha, będącą własnością M. K.. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1968 r. w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na cele budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w L.. Powyższa decyzja nie została odnaleziona w żadnych archiwach, do których wystąpiono, ani też w zasobach [...] Spółdzielni Mieszkaniowej jako realizatora osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych [...] października 2014 r. i [...] maja 2015 r. działka nr [...], której zwrotu domaga się wnioskodawca stanowi obecnie obszar zieleni parkowej położony w bliskim sąsiedztwie bloku mieszkalnego, teren przez który przebiega sieć gazowa i linia telefoniczna. Ustalono także, że obecnie położona jest ona nie na terenie osiedla mieszkaniowego im. [...] i [...], dla którego opracowany został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z [...] kwietnia 1971 r., a na terenie osiedla [...]. Aneks planu realizacyjnego osiedla B. został zatwierdzony decyzją z [...] września 1981 r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe ustalenia, trudno zgodzić się z organem, że nie można mówić w przedmiotowej sprawie o zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem cel ten został zrealizowany. Dla oceny tego stanowiska, ma bowiem decydujące znaczenie fakt, że zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1968 r. wydaną w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – wnioskowana działka przewidziana była pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...] , a wybudowano – co nie jest kwestionowane - osiedle B.. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie nieruchomości na budowę innego osiedla, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej w ocenie Sądu I instancji oznacza, że nastąpiła w rzeczywistości zmiana celu wywłaszczenia. Używanie bowiem przez ustawodawcę w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiującym pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowania "ten cel", wyklucza przyjęcie, że może tu chodzić o "cel podobny". Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 kwietnia 2016 r. wniósł Wojewoda Lubelski oraz Gmina L.. Wojewoda Lubelski w wywiedzionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust.3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz.1774 ze. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użycie przez ustawodawcę w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowania "ten cel" wyklucza przyjęcie, że chodzi o "cel podobny", w sytuacji, gdy realizację celu w rozumieniu art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 tej ustawy należy oceniać z uwzględnieniem sposobu korzystania z nieruchomości, który powinien być identyczny z celem wywłaszczania, tj. w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo, iż zostało wybudowane inne osiedle mieszkaniowe wielorodzinne, a nie osiedle mieszkaniowe wielorodzinne wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Podnosząc powyższy zarzut, Wojewoda Lubelski wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, lub 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, 3. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski wyraził przekonanie, że w obecnym stanie prawnym nadal zachowuje aktualność pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 7 sędziów SN z 27 stycznia 1988 r. III AZP 11/87 (OSNCP 1988 nr 11, poz. 149), w której stwierdzono, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. O jakościowej zmianie w rozumieniu powołanej uchwały nie można mówić, gdy zamiast osiedla im. "[...]" na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości zostało zbudowane osiedle "[...]", zachowana została ta sama funkcja terenu - budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Wojewoda Lubelski dodał, że w podobnym stanie prawnym i faktycznym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 8 stycznia 2013 r. II SA/Lu 623/12, uznał, że budowa innego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego niż wskazane w decyzji wywłaszczeniowej nie stanowi zmiany głównego celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał zbyt ścisłej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji błędnie przyjął, że wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości innego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej jest zmianą celu wywłaszczenia, co skutkuje orzeczeniem o zwrocie nieruchomości. Gmina L. w wywiedzionej skardze kasacyjnej również zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 7 kwietnia 2016 r. i zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż: – cel wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla im. [...] został zrealizowany, a okoliczność, że sporna nieruchomość znajduje się obecnie w granicach administracyjnych osiedla "[...]", nie może wpływać na ocenę prawną wcześniejszego wywłaszczenia i nie oznacza, że cel ten zrealizowany nie został, – nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja lokalizacji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którym była budowa osiedla mieszkaniowego, – zbędność wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z tej nieruchomości, a sporna nieruchomość wywłaszczona została w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych poprzez budowę osiedla im. [...], którego charakter niczym nie różni się od charakteru inwestycji, jaką jest osiedle mieszkaniowe "[...]", w którego granicach administracyjnych obecnie znajduje się sporna nieruchomość i w ramach którego nadal spełnia ona swoją funkcję wobec mieszkańców. W oparciu o powyższe zarzuty Gmina L. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie skargi, 3. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, 4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej Gmina L. podniosła, że decydujące dla ustalenia, czy w sprawie można mówić o zaistnieniu przesłanek do zwrotu nieruchomości mają dokumenty zgromadzone w sprawie i ich chronologia. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość nabyta została aktem notarialnym z [...] maja 1974 r. w związku ze zlokalizowaniem na niej budowy osiedla im. [...] przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z [...] marca 1968 r. (znak: [...]). Dla osiedla im. [...] oraz [...] opracowany był plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 1971 r., którego istniejący załącznik graficzny nie obejmował terenu spornej działki. W dacie wywłaszczenia obowiązywał jednak Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta L. "[...] ", zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z [...] czerwca 1969 r. oraz Ogólny Plan Zagospodarowania "[...]" - Odstępstwa od planu, stanowiący załącznik nr [...] do uchwały nr [...] PWRN w L. z [...] lipca 1972r., gdzie przedmiotowa nieruchomość objęta była ustaleniami planistycznymi Dzielnicy [...],[...] Region W., w skład których wchodziło też osiedle im. [...]. Zmiany planistyczne z 1972 r. nie dotyczyły spornej nieruchomości. Nie udało się odnaleźć w archiwach, ani w [...] Spółdzielni Mieszkaniowej decyzji z [...] marca 1968 r. o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla im. [...], ani też jego planu realizacyjnego z roku 1974, w którym miało miejsce wywłaszczenie. Jednocześnie przedmiotowa nieruchomość, jako cześć osiedla "[...] " znalazła się w Aneksie Planu Realizacyjnego dla tego osiedla, zatwierdzonego decyzją z [...] września 1981 r znak: [...]. Nieruchomość przeznaczona była pod tereny zieleni miejskiej ze stacją redukcji gazu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa i odstępstwa od niego, które pochodzą z lat 1969 i 1972 potwierdzają, że przed wywłaszczeniem, nieruchomość przeznaczona była na budowę osiedli w dzielnicy [...] (do których zalicza się też osiedle S.). Pierwsze zaś plany, w których sporna działka została zaadaptowana w granicach mającego dopiero powstać osiedla "[...]", pochodzą dopiero z początku lat 80 tych. Należy przy tym podkreślić, że osiedle im. [...] powstawało wcześniej niż osiedle "[...]". Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w dacie wywłaszczenia tj. 1974 r., sporna nieruchomość nie była przewidziana w planach pod budowę osiedla im. [...] i że osiedle to nie zostało na niej zrealizowane. Gmina L. zauważyła, że nawet, jeśli dana nieruchomość została wywłaszczona na jakikolwiek cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo, że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Samo bowiem zaprzestanie realizacji celu wywłaszczenia na danej nieruchomości nie zmienia oceny prawidłowości dokonanego przed laty jej wywłaszczenia. Nawet po zaprzestaniu wykonywania celu publicznego, dokonane w przeszłości wywłaszczenie należy nadal uważać za "konieczne" i "niezbędne" dla realizacji celu publicznego, którego dalsza realizacja została porzucona, a co za tym idzie nie ma podstaw do zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08 oraz z 13 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 471/09, wyrok NSA z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt: l OSK 998/13). Takie stanowisko zajął także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt: P 12/11) stwierdzając, że "jasne brzmienie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie przewiduje expressis verbis obowiązku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (podobnie jak w poprzednim stanie prawnym), jeżeli w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wywłaszczyciel prawidłowo zrealizował na tej nieruchomości cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przedmiotowej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż w dacie wywłaszczenia nieruchomość nie była przeznaczona pod budowę osiedla im. [...], którego budowa (na początku lat 70-tych) była celem wywłaszczenia. Wiadomo zaś, że nieruchomość ta znalazła się w granicach administracyjnych osiedla "[...]" dopiero w latach 80-tych. Tym samym zasadnym znajdującym oparcie w zgromadzonych w sprawie dokumentach, jest wniosek, że nieruchomość nabyta była w celu budowy osiedla im. [...] i cel ten został zrealizowany. Okoliczność zaś, że następnie w ramach modyfikacji planów zagospodarowania przestrzennego, sporna działka zaadaptowana została wykorzystana na nowe osiedle "[...]", nie może zmieniać oceny dokonanego wcześniej wywłaszczenia, jako zgodnego z prawem. Tym samym też, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie ma podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie bez znaczenia – w ocenie skarżącej kasacyjnej - jest także okoliczność, którą w uzasadnieniu swojego wyroku pominął niemal całkowicie Sąd I instancji, a mianowicie, iż sporna nieruchomość przeznaczona była na budowę osiedla mieszkaniowego i nadal ją spełnia. W piśmie z [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik Gminy L. sprostował wniosek zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi M. J. K.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Skargi kasacyjnie oparte są na usprawiedliwionych podstawach. Zauważyć należy, że w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 w zdaniu pierwszym przyjęto zaś, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak stanowi art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego cel, który stanowi przyczynę wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie został zrealizowany, albowiem zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. Wydział, Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1968 r. wydaną w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wnioskowana działka przewidziana była pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...], a wybudowano na niej osiedle [...]. Zdaniem Sądu I instancji wystąpiła jedna z przesłanek zbędności określona w art. 137 u.g.n. nakazująca uznać tą nieruchomość za zbędną na cele wywłaszczenia. Powyższe stanowisko zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może zostać zaaprobowane. Nie można przede wszystkim zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że sam fakt zagospodarowania działki oznaczonej w ramach osiedla mieszkaniowego B. zamiast osiedla im. [...], którego budowę wskazano w decyzji z dnia [...] marca 1968r. jako cel wywłaszczenia, oznacza jej zbędność na cel wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, w taki sposób, aby uczynić zadość treści art. 137 ust.1 ustawy, który przecież nie wprowadza uznaniowości, ale nakazuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości spełniającej określone w nim przesłanki. Już w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. (III CZP 11/87 OSNC 1988/11/149) odwołującej się do treści art. 50 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), według którego nieruchomość wywłaszczona nie mogła być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, Sąd Najwyższy podkreślał niedopuszczalność w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zmiany celu uzasadniającego wywłaszczenie. Jednoznacznie podkreślano, że obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje chociażby nieruchomość ta mogła być wykorzystana na inny jeszcze cel wymieniony w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. Jednocześnie jednak Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przez zmianę celu wywłaszczenia należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Jako przykład w pierwszym przypadku podano wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. Zdaniem Sądu Najwyższego o ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Do tego kierunku wykładni pojęcia zmiany celu wywłaszczenia nawiązał Sąd Najwyższy również w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r. (III ARN 82/94 OSNAPiUS 1995/15/183) dowodząc, że zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać, uwzględniając sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Pogląd ten konsekwentnie podtrzymywany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki z dnia: 21 lutego 2008r. I OSK 180/07, 17 listopada 2011r. I OSK 2052/10 i z 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1842/15). W tym świetle dla oceny, czy rzeczywiście doszło do zmiany celu nie może mieć znaczenia, że wywłaszczona działka została zabudowana w ramach innego osiedla mieszkaniowego, niż wskazanego w samej decyzji wywłaszczeniowej. Decydującym jest bowiem fakt ich użytkowania zgodnie z celem wywłaszczenia (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2011r. I OSK 697/2010 Lex Polonica, 7 września 2007 r. I OSK 1324/2006, 17 czerwca 2011 r. I OSK 1433/10, 3 września 2010r. I OSK 1537/09, 5 lutego 2009 r. I OSK 300/08, 23 lutego 2010 r. I OSK 600/09). Wyrażone w tym zakresie przekonanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o zmianie celu wywłaszczenia uznać trzeba za wadliwe, co czyni zasadnymi zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości osiedla B., zamiast osiedla im. [...] stanowiło zmianę celu wywłaszczenia. Okoliczność ta sama w sobie nie świadczy o zmianie celu wywłaszczenia. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na względzie przedstawione powyżej zapatrywanie prawne. Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.