I OSK 600/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1496/08 w sprawie ze skargi T. i K. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1496/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. H. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją nr (...) z (...) września 2008 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji Starosty O. z 27 listopada 2007 r., nr (...), odmawiającej zwrotu działki o powierzchni 0,0339 ha położonej w O. przy ul. P. , oznaczonej starym numerem (...), nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która weszła w skład nieruchomości nr (...) pozostającej w trwałym zarządzie Przedszkola Miejskiego Nr (...) w O. - utrzymał w mocy decyzję Starosty O. z dnia (...) listopada 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z (...) listopada 2007 r., nr (...) Starosta O. orzekł o odmowie zwrotu wyżej opisanej działki. Rozstrzygnięcie uzasadnił brakiem spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniających zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Od powyższej decyzji odwołała się T. H. , zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda Mazowiecki wskazał, że przedmiotowa nieruchomość, położona w O. przy ul. P. 14, oznaczona w dacie wykupu jako działka nr (...) o pow. (...) ha, stanowiąca własność T. H., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym repertorium (...) nr (...)z dnia 27 maja 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Warszawie z (...) sierpnia 1972 r., nr (...), działka weszła w skład terenu, na którym została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego przy ul. W. w O. . Pismem z dnia 17 grudnia 2007 r. była właścicielka wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Organ powołując treść przepisów art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 i 216 ust. 1,. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) wskazał, że dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku byłego właściciela w przedmiocie zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wystarczy wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej - stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Mazowiecki ustalił, że nieruchomość, oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr (...) o pow. (...) ha, stanowiła w dniu składania wniosku o zwrot, cześć nieruchomości oznaczonej obecnie nr (...) o pow. (...) ha, będącej własnością Miasta O. Decyzją Prezydenta Miasta Ostrołęki z (...) listopada 2003 r., nr (...) na działce nr (...) został ustanowiony trwały zarząd na rzecz Przedszkola Miejskiego Nr (...) w O. . Starosta O. ustalił, iż decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w O. z (...) maja 1978 r., nr (...) zatwierdzono plan realizacyjny oraz udzielono pozwolenia na budowę przedszkola 4-oddziałowego przy ul. W. w O. . Z kopii załącznika graficznego, stanowiącego integralną część decyzji wynika, iż na wykupionej działce nr (...) zaprojektowano zieleń. Budowa przedszkola zakończona została w 1979 r. Organ podniósł, że z protokołu rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami przedmiotowej nieruchomości z 30 października 2007 r. wynika, iż sporna działka jest ogrodzona, od strony ulicy rosną trzy świerki, a od strony przedszkola rosną ozdobne krzewy kwitnące, nie ma natomiast urządzonego placu zabaw dla dzieci. W ocenie organu odwoławczego, dotychczasowe ustalenia organu pierwszej instancji umożliwiają stwierdzenie, iż w ciągu 10 lat od wykupu zrealizowany został cel nabycia przedmiotowej nieruchomości. Niezależnie od powyższych ustaleń, organ zaznaczył, że celem wykupu była realizacja budowy osiedla mieszkaniowego przy ul. W. w O. . Cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacji jego infrastruktury. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, tj. szkoły, boiska sportowe, zieleń osiedlową etc. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt I SA 2033/96, publ. LEX nr 47337). Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż cel nabycia spornej działki został zrealizowany na całej nieruchomości. Ewentualne plany odwołującej się odnośnie zagospodarowania wykupionej działki nie mają znaczenia wobec braku spełnienia przesłanek wynikających z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. H. . Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła, że w wyniku oględzin przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że sporna działka jest ogrodzona, od strony ulicy rosną trzy świerki, a od strony przedszkola rosną ozdobne krzewy kwitnące, nie ma natomiast urządzonego placu zabaw dla dzieci. Powyższe ustalenie zdaniem skarżącej bezspornie dowodzi, że cała działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Część działki od strony ulicy pomimo, iż została formalnie ogrodzona i włączona do obszaru przedszkola fizycznie nie została wykorzystana dla celów związanych z jego działalnością. Na tej części nieruchomości rosną jedynie świerki, plac zabaw dla dzieci urządzono w innej części działki, brak na niej jakichkolwiek stałych obiektów czy też innych trwałych urządzeń. Skarżąca powołała się na przepis art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazała, że na odzyskanym gruncie zamierza wybudować zakład leczniczo pielęgnacyjny długoterminowej opieki domowej, dlatego jej zdaniem nawet względy słuszności przemawiają za dokonaniem zwrotu tej części działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 136 i 137 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z akt sprawy, wywłaszczenie działki skarżącej nr (...) nastąpiło na cele budowy osiedla mieszkaniowego "W. " w O. (umowa sprzedaży z 27 maja 1975 r. zawarta w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1968 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka wywłaszczona weszła w skład terenu, na którym zbudowano przedszkole - na podstawie decyzji nr (...) z 18 maja 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę. W dniu 31 grudnia 1979 r. obiekt ten został odebrany i przekazany do użytku (protokół odbioru z 31 grudnia 1979 r. w aktach administracyjnych). Teren przedszkola obejmuje nie tylko budynek, ale i działkę wokół budynku. Jak wynika z mapy sytuacyjnej - wysokościowej ,,Osiedle W. -zad. 6 Przedszkole", stanowiącej załącznik do decyzji z (...) maja 1978 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwolenia na budowę, na wywłaszczonej działce nr (...) zaplanowano tzw. ogródek - pkt 7 legendy mapy. Z oznaczeń na mapie wynika, że na tym trenie zaplanowano zieleń. Z mapy wynika również, że place zabaw z przyrządami sportowymi, plac do gier zbiorowych, plac zabaw konstrukcyjnych, brodzik, górkę saneczkową zaplanowano w innej części terenu okalającego budynek przedszkola. Wobec powyższego zarzuty skargi, że wywłaszczona działka nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż nie ma na niej żadnych stałych obiektów, a plac zabaw dla dzieci urządzony został w innej części działki, nie są w ocenie Sądu pierwszej instancji zasadne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że właśnie dlatego na działce oznaczonej dawnym numerem (...) rosną drzewa i krzewy, gdyż tak rozstrzygała decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwolenie na budowę przedszkola. Na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji w dniu 14 stycznia 2009 r. skarżąca oświadczyła, że na wywłaszczonej działce po wybudowaniu przedszkola posadzone zostały drzewa. Zdaniem tego sądu już ta okoliczność świadczy o tym, że wywłaszczona działka została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Działka od czasu wzniesienia budynku przedszkola stanowi integralną część jego terenu. Sąd pierwszej instancji podniósł również, iż organy prawidłowo wywiodły, że przy ocenie realizacji celu publicznego, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, przedszkola, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze. Stanowisko to utrwalone jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie w ramach budowy osiedla mieszkaniowego wybudowano przedszkole, co niewątpliwie stanowi realizację celu publicznego będącego przyczyną wywłaszczenia nieruchomości skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. H. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną interpretację. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach skargi kasacyjnej wskazała, iż zarówno organ administracji jak i Sąd pierwszej instancji uznały, iż przedszkole jest elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Bez wątpienia przedszkole stanowi składnik infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Skarżąca żądała jednak - w oparciu o art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zwrotu jedynie części nieruchomości nie wykorzystanej na cele określone w umowie sprzedaży. Dokonując oceny żądania skarżącej w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób błędny uznał, iż cała nieruchomość została wykorzystana na cel zgodny z umową sprzedaży. Na spornej części, jak wynika z zebranych dowodów, rosną bowiem trzy świerki oraz krzewy ozdobne. Nie ma natomiast na niej urządzonego placu zabaw dla dzieci. Zdaniem skarżącej sposób w jaki działka jest zagospodarowana, w porównaniu z jej wielkością (0,0339 ha), nie wyczerpuje celu wywłaszczenia, nawet jeżeli tym celem była zieleń w otoczeniu przedszkola. Posadzenie bowiem w okresie ponad 30 lat od sprzedaży nieruchomości - trzech świerków na powierzchni ponad 300m2 - trudno uznać za realizację celów wywłaszczenia. Taka interpretacja byłaby bowiem zbyt szeroka i sprzeczna z dotychczasową linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane jako P.p.s.a.), zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, dalej U.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Podstawową kwestią mającą kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy było ustalenie czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 U.g.n. W tym celu konieczne było zbadanie czy w okresie wskazanym w tym przepisie doszło do zrealizowania celu zbieżnego z celem wywłaszczenia - w tym przypadku budowy osiedla mieszkaniowego. W niniejszej sprawie skarżąca nie podważa faktu, iż sporna nieruchomość weszła w skład terenu, na którym została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego i przede wszystkim, że cel ten został zrealizowany. Żądanie skarżącej ogranicza się jedynie do zwrotu części nieruchomości, która jej zdaniem nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Takie stanowisko należało uznać za błędne, gdyż jak prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji na działce oznaczonej dawnym numerem (...) rosną drzewa i krzewy, co odpowiada treści załącznika graficznego stanowiącego integralną część decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. W załączniku tym na wyżej wymienionej działce zaprojektowano zieleń, a więc zamiar ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie może więc niweczyć realizacji jego infrastruktury. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2004, I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06) nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Zważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy "osiedla mieszkaniowego" obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, na przykład w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu polegających na określeniu rodzaju inwestycji zrealizowanych na wywłaszczonej nieruchomości. Należy zatem uznać, iż wszystkie wymienione i zrealizowane dotychczas inwestycje na nieruchomości wywłaszczonej odpowiadają celowi, na jaki została wywłaszczona nieruchomość. W tej sytuacji, brak jest przesłanek określonych w art. 137 U.g.n., uzasadniających przyjęcie zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, co stanowi podstawę do odmowy jej zwrotu. Powyższe przesądza, iż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 ust. 3 oraz 137 U.g.n. należało uznać za bezpodstawne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.