II SA/Lu 824/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. K na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. J. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. P. pełnomocnik spadkobiercy byłej właścicielki - M. K. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o zwrot części nabytej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...] ([...]), oznaczonej w dniu nabycia nr [...] o pow. 1,65 ha, która obecnie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. ok. 0,0710 ha. Powyższa nieruchomość stanowiła własność M. K. i aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1968 r. znak: [...] o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową w L.. Wnioskodawca podniósł, że działka ta nie była i nie jest wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jest niezabudowana i kwalifikuje się do zwrotu. Ponadto zmienił się plan zagospodarowania przestrzennego, co potwierdza zbędność nieruchomości na cel uzasadniający jej nabycie. Wobec ustalenia, że wnioskowany do zwrotu grunt wchodzi w skład ewidencyjnej działki nr [...] stanowiącej własność Gminy L., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia przedmiotowej sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L., bowiem Prezydent Miasta L. jako reprezentant Gminy L., będącej właścicielem zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W dniach [...] października 2014 r. i [...] maja 2015 r. na przedmiotowej nieruchomości - która wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,0700 ha, stanowiącej własność Gminy L. i oznaczona została jako działka nr [...] - przeprowadzano oględziny. Podczas czynności stwierdzono, że grunt ten stanowi obszar zieleni parkowej, porośnięty trawą oraz kilkunastoletnimi drzewami (lipy, wierzby). Teren jest pielęgnowany. Brak jest na nim jakichkolwiek oznak zabudowy, czy też innych inwestycji. W sąsiedztwie okazanej działki znajdują się 3-kondygnacyjne budynki mieszkalne (osiedle). Obecny na oględzinach przedstawiciel Gminy L. stwierdził, że rosnące na działce drzewa nie są samosiejkami tylko nasadzeniami. W dniu [...] maja 2015 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na którą pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawił się pełnomocnik wnioskodawcy. Przedstawiciel Gminy L. oświadczył, że sprzeciwia się zwrotowi, bowiem wnioskowany do zwrotu grunt zagospodarowany jest pod zieleń, zaś układ jej wskazuje, że ma charakter zaplanowany i nie ma mowy o jakiejkolwiek przypadkowości. Oprócz funkcji rekreacyjnej teren ten pełni funkcję zieleni izolacyjnej, chroniąc mieszkańców okolicznych bloków przed nadmiernym hałasem dochodzącym od dwupasmowej ul. [...]. [...]. Na dowód powyższego załączył do akt sprawy zdjęcia wykonane podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości. Ponadto ustalono, że w zasobach archiwalnych Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. brak jest planu realizacyjnego osiedla [...] obowiązującego w dniu [...] maja 1974 r. Wskazano jednak, że dla osiedli mieszkaniowych im. [...] opracowany został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r. Plan ten nie obejmuje terenu działki wskazanej w nadesłanym załączniku graficznym. Działka nr [...] położona jest na terenie osiedla [...] a aneks planu realizacyjnego osiedla [...] został zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1981 r. znak: [...] W świetle zgromadzonych dokumentów wnioskowany do zwrotu grunt miał być terenem wolnym od zabudowy ze stacją redukcyjną gazu, położonym w pobliżu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, placu zabaw i ulicy dwupasmowej (drogi publicznej). Wskazano także, że Wydział Planowania Urzędu Miasta L. przekazał kopię fragmentu archiwalnego miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., obowiązującego dla przedmiotowego terenu w dacie wywłaszczenia oraz kopię fragmentu archiwalnego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego [...] - odstępstwa od planu, który stanowi załącznik Nr [...] do uchwały Nr [...]. w L. z dnia [...] lipca 1972 r. Wyjaśniono, że w ww. planie przedmiotowa nieruchomość objęta była ustaleniami planistycznymi Dzielnicy [...]. Starosta L. podjął poza tym czynności w celu odnalezienia decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] wydanej w dniu [...] marca 1968 r. i pismami z dnia [...] maja 2015 r. wystąpił do: Archiwum L. Urzędu Wojewódzkiego w L., Archiwum Państwowego w L. oraz L. Spółdzielni Mieszkaniowej w L., które w odpowiedzi na powyższe pismo wskazały, że nie odnaleziono ww. decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Starosta L. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego w niniejszej sprawie oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie, z czego strony nie skorzystały. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] Starosta L. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] u zbiegu z ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0710 ha, stanowiącej część dawnej działki nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wnioskowany do zwrotu teren został zagospodarowany zgodnie z celem nabycia tj. pod tereny zielone w osiedlu mieszkaniowym, które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały urządzone (tj. czy na osiedlu [...] czy [...] są infrastrukturą osiedla, pełniącego identyczną funkcję, a zatem zwrot tego terenu nie jest zasadny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. P. - pełnomocnik M. K., który wskazał, że przedmiotowa działka nie została wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym (budowa osiedla "im. [...]"), gdyż nie ma na niej zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem odwołującego się cała argumentacja organu I instancji jest całkowicie błędna, co wynika z faktu całkowitego pominięcia najważniejszej w tym przypadku kwestii, tj. zmiany przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - pod usługi. Przez zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia - zdaniem skarżącego - należy rozumieć niepodjęcie lub odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia, czego przyczyną może być zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania od decyzji organu I instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołując się na art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t. j.: Dz. U z 2015 r. poz. 782) wskazał, jakie przesłanki powinny zaistnieć, aby można było dokonać zwrotu nieruchomości. Odwołując się do niniejszego sporu wyjaśnił, że celem wywłaszczenia w rozpatrywanej sprawie była wprawdzie budowa osiedla mieszkaniowego [...] lecz zrealizowano na niej osiedle mieszkaniowe [...] co nie oznacza, że nastąpiła zmiana celu wywłaszczenia. Przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana bowiem jako teren zielony. Zdaniem organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym tereny zielone. Wojewoda zwrócił poza tym uwagę – powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych - na potrzebę rozróżnienia "zmiany" celu wywłaszczenia od "modyfikacji lokalizacji inwestycji". Zmiana celu wywłaszczenia to jakościowa zmiana lokalizacji, polegająca na zmianie charakteru celu, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). O zmianie celu wywłaszczenia można zatem mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały np. wywłaszczenie pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika wnioskodawcy, iż zmiana przeznaczenia spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, świadczy o jej zbędności na cel nabycia, Wojewoda uznał, że nie jest on zasadny. Późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, jeżeli została ona wykorzystana na cel nabycia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pełnomocnik M. K. – adwokat U. W. - zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji wydania decyzji pomimo braku w aktach sprawy decyzji o lokalizacji szczegółowej budowy osiedla mieszkaniowego im. [...] wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1968r. znak: [...] - konkretyzującej cel wywłaszczeniowy nieruchomości objętej wnioskiem, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę zwrotu części nieruchomości uprzednio oznaczonej, jako działka nr [...], a obecnie wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w zbiegu z ul. [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego im. H. S. zatwierdzony decyzją lokalizacyjną z dnia [...] marca 1968 r. przewidywał, że osiedle to kończyło się na obecnej ul. [...], a więc przedmiotowa część dawnej działki nr [...] znajdowała się już na tym etapie procesu inwestycyjnego poza granicami osiedla mieszkaniowego im. H. S.. Dopiero w późniejszym czasie (po 1981 r.) przeznaczona została pod realizację osiedla [...] które w czasie wywłaszczenia jeszcze nie istniało. Oczywistym jest zatem, iż w czasie wywłaszczenia projektowane osiedle mieszkaniowe im. H. S. nie obejmowało spornej nieruchomości. Późniejsze jej wykorzystanie na realizację innego osiedla nie może być traktowane, jako jedynie modyfikacja lokalizacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, gdyż w istocie lokalizacja tego osiedla nie uległa żadnej modyfikacji. Skarżący podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca. Późniejsza zmiana celu, lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, przez co możliwe jest dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 art. 136 ustawy, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Nieruchomość, stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy, uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). W sprawie bezsporne jest, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] maja 1974 r. nabyto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą działkę [...] o powierzchni 1,65 ha, będącą własnością M. K.. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1968 r. znak: [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na cele budowy osiedla mieszkaniowego im. H. S. przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową w L.. Powyższa decyzja nie została odnaleziona w żadnych archiwach, do których wystąpiono, ani też w zasobach L. Spółdzielni Mieszkaniowej jako realizatora osiedla mieszkaniowego. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik spadkobiercy dawnej właścicielki wystąpił do Prezydenta Miasta L. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej nr [...], stanowiącej obecnie działkę ewid. nr [...] położonej w L. przy ul. [...] u zbiegu z ul. [...]. Jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniach [...] października 2014 r. i [...] maja 2015 r. działka nr [...], której zwrotu domaga się wnioskodawca stanowi obecnie obszar zieleni parkowej położony w bliskim sąsiedztwie bloku mieszkalnego, teren przez który przebiega sieć gazowa i linia telefoniczna. Ustalono także, że obecnie położona jest ona nie na terenie osiedla mieszkaniowego im. [...], dla którego opracowany został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 1971 r., a na terenie osiedla B.. Aneks planu realizacyjnego osiedla B. został zatwierdzony decyzją z dnia [...] września 1981 r., nr [...] (pismo Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2014 r., k. 11 akt admin.). Zdaniem Sądu, mając na uwadze powyższe ustalenia i powołane przepisy, trudno zgodzić się z organem, że nie można mówić w przedmiotowej sprawie o zbędności zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem cel ten został zrealizowany. Dla oceny tego stanowiska, ma bowiem decydujące znaczenie fakt, że zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady N. w L. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] marca 1968 r. wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – wnioskowana działka przewidziana była pod budowę osiedla mieszkaniowego im. [...], a wybudowano – co nie jest kwestionowane - osiedle B.. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy, nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2001 r., I SA 241/00, LEX nr 54436, 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521, 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527, 16 kwietnia 2009 r., I OSK 581/08, LEX nr 555628, 1 października 2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102 oraz wyroki WSA w Lublinie: z dnia 20 listopada 2008 r., II SA/Lu 592/08 i z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Lu 554/13, opubl. CBOSA). Oznacza to również, że organ administracji chcąc ocenić, czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w powołanym przepisie art. 137 ust. 1 i ust. 2, zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Należy także wskazać, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) – wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanka jej wywłaszczenia (zob. wyrok TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację i wnioski formułowane w powyższych orzeczeniach. W przedmiotowej sprawie przeznaczenie nieruchomości na budowę innego osiedla, niż wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej powoduje, że nastąpiła w rzeczywistości zmiana celu wywłaszczenia. Używanie bowiem przez ustawodawcę w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiującym pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowania "ten cel", wyklucza przyjęcie, że może tu chodzić o "cel podobny". Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami), uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w związku z art. 200 powyższej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 tej ustawy, uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną zawartą w wyroku.