I OSK 1537/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Maria Werpachowska (spr.) Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 191/09 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 191/09 oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] listopada 2008 r. o odmowie zwrotu J. P. nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r., położonej w K. przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia część działki oznaczonej nr [...], której obecnie w ewidencji gruntów miasta K. (obręb [...]) odpowiada część działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 3,9527 ha. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1980 r. J. P. sprzedała w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz.64 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], o pow. 9842 m.kw. oznaczoną jako działki nr [...],[...],[...],[...] i [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w K., zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Załącznik graficzny do decyzji wskazywał na przeznaczenie tego terenu pod punkty widokowe. Pismem z dnia [...] maja 2007 r., sprecyzowanym w dniu [...] września 2007 r. J. P. wystąpiła z wnioskiem o zwrot nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa w roku 1980, stanowiącej obecnie część działki nr [...] o pow. 3,9527 ha. Działka ta stanowi własność Gminy K. na mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...] lipca 1994 r. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...] listopada 2007 r. oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że grunt objęty wnioskiem jest terenem pagórkowatym, porośniętym trawą, rosną na nim drzewa. Teren jest zadbany, zagospodarowany, wykorzystywany jako teren rekreacyjny, ustawione są ławki i kosze na śmieci. Bieżącym utrzymaniem terenu zajmuje się Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta K., a podmiotem prowadzącym usługi w zakresie konserwacji zieleni jest Rejonowe Przedsiębiorstwo Zieleni Sp. z o.o. w K. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K. zatwierdzonym uchwałą nr [...] w K. z dnia [...] czerwca 1977 r., uchwałą nr [...] MRN w K. z dnia [...] czerwca 1992 r., uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] listopada 1994 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa K. Nr [...], poz. [...] z 1994r. z późn. zm., działka położona w K. przy ulicy [...], oznaczona nr [...] w latach 1977- XII 1984 położona była na obszarze funkcjonalnym oznaczonym na rysunku planu symbolem D2MW: "Zabudowa wielorodzinna (proj). Istniejąca zabudowa jednorodzinna do stopniowej likwidacji". Grunt objęty żądaniem zwrotu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego położony był: - w latach 1985 – VI 1992 na obszarze oznaczonym symbolem D2 MW – "Istniejące tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Park dzielnicowy", - w latach VII 1992 – XII 1994 na obszarze oznaczonym symbolem II 9 C1ZP, - w latach 1995 – XII 2003 na obszarze oznaczonym symbolem II 9 C1ZPP – "Zieleń parkowa o charakterze ponadpodstawowym". Obecnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., dawna działka [...] wchodząca w granice działki oznaczonej nr [...] leży na terenach zieleni miejskiej wyłączonych z zabudowy. Z zeznań przesłuchanych przez organ I instancji świadków wynika, że: - w pierwszej połowie lat 80-tych XX wieku teren był zagospodarowany pod park. Realizacja inwestycji polegała na plantowaniu terenu, dowozie ziemi, sadzeniu roślin oraz jednocześnie budowano alejki w parku. Prace te realizowane były w miarę posiadanych środków na utrzymanie zieleni w mieście (zeznania J. J., który był współautorem projektu zagospodarowania zieleni parku [...], jak również nadzorował wykonawstwo jako zastępca dyrektora w Rejonowym Przedsiębiorstwie Zieleni w K.), - realizację inwestycji rozpoczęto w 1975r. od obecnej [...]. W ciągu 4 lat wybudowano wszystkie alejki oraz chodniki. Sukcesywnie przywożono ziemię, którą plantowano, grabiono kamienie, wałowano, a następnie siano trawę. W okresie wiosenno-jesiennym sadzono drzewa i krzewy. W latach 80-tych w miarę potrzeby drzewa były dosadzane. Prace były nadzorowane przez świadka J. P., ówczesnego dyrektora Rejonowego Przedsiębiorstwa Zieleni w K. Okoliczności te potwierdził świadek E. M., ówczesny kierownik w Rejonowym Przedsiębiorstwie Zieleni w K., który zeznał także, że w ciągu 5 lat, czyli do 1980r. teren był zagospodarowany do "czwartych schodów" (teren do kortów tenisowych). Faktom powyższym zaprzeczył M. P. – pełnomocnik wnioskodawczyni, który oświadczył, że w latach 1980-1982 teren był użytkowany rolniczo. Także I. C. (osoba wywłaszczona wnioskująca obecnie o zwrot nieruchomości sąsiedniej) zeznała, że w jej wywłaszczonym domu do 1982 r. mieszkał syn, a grunt użytkowany był rolniczo do 1980 r. Zeznała także, że nie pamięta dokładnie, ale dopiero około roku 1990 rozpoczęto zagospodarowanie tego terenu. W tym stanie faktycznym organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz J. P. Organ uznał za udowodnione, że teren noszący nazwę Parku [...] urządzony został do roku 1985. W roku tym w planie zagospodarowania przestrzennego pojawiła się funkcja terenu "Park dzielnicowy". Odmówiono wiarygodności złożonemu przez M. P. oświadczeniu, że w latach 1980-1982 teren był użytkowany rolniczo, gdyż uznano, że jako pełnomocnik poprzedniej właścicielki jest zainteresowany uzyskaniem korzystnego dla niego rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą przesłanki zbędności wynikające z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na wnioskowanym do zwrotu gruncie nie planowano wybudowania budynków wielorodzinnych. Z planu realizacyjnego jednoznacznie wynika, że grunt ten miał być przeznaczony pod punkty widokowe. Ukształtowanie terenu potwierdza, że zostały wykonane punkty widokowe, tj. wyniesione na terenie punkty, z których obszar widzenia jest szeroki i daleki. Takie ukształtowanie terenu potwierdza także mapa sytuacyjno-wysokościowa. Wskazano, że teren ten stanowi zieleń osiedlową niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla. W odwołaniu od tego rozstrzygnięcia J. P. zarzuciła naruszenie art. 137 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 77 i 80 kpa. Zdaniem odwołującej się Starosta S. nie wyjaśnił należycie, czy wskazany w umowie cel wywłaszczenia (i przeznaczenia nieruchomości) został definitywnie osiągnięty. Nieruchomość miała być bowiem przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", a urządzono na niej Park im. [...]. Dlatego wnioskowana do zwrotu nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w umowie. Ponadto skarżąca wskazała, że Park jest odrębną jednostką geodezyjną, a nieruchomość stanowi własność Gminy K. Starosta nie wskazał żadnego związku funkcjonalnego między istniejącym parkiem a osiedlem mieszkaniowym "[...]", a wskazanie takiego związku (lub jego brak) to właśnie ustalenie pozytywnej lub negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości. Kolejny zarzut, to nieustalenie, czy prace związane z budową osiedla rozpoczęły się nie później niż w terminie 7 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości. Organ przyjął jedynie, iż w pierwszej połowie lat 80-tych teren był zagospodarowany jako park, na co – zdaniem odwołującej – brak jest dowodów. Niedopuszczalne jest także to, iż odmówiono wiarygodności zeznaniom złożonym przez M. P. Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 137 – 142, a także art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.). W akcie notarialnym wskazano, że przejęcie nieruchomości następuje z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. Analizując materiał dowody niniejszej sprawy, w szczególności załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. Wojewoda stwierdził, że postępowanie dowodowe jednoznacznie wykazało, iż od początku przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod urządzenie punktu widokowego. Mając na uwadze ukształtowanie terenu (pagórkowate) oraz fakt, że na przejętej działce, a także na działkach sąsiednich powstał Park [...] z alejkami, chodnikami, ciągami pieszymi stwierdził, że cel ten został zrealizowany. Organ wyjaśnił, że z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. wynika, że na terenie przeznaczonym pod budowę osiedla "[...]", od samego początku zaplanowano oprócz budynków mieszkalnych wielorodzinnych, także przedszkole, żłobek, pawilony usługowo-handlowe, ośrodek zdrowia, aptekę, pocztę, stołówkę osiedlową, administrację, basen kąpielowy, korty tenisowe, szkołę i punkty widokowe. Zatem plan realizacyjny obejmował urządzenie osiedla mieszkaniowego wraz z całą niezbędną infrastrukturą do jego funkcjonowania. Wojewoda stwierdził, na podstawie zeznań świadków, że realizacja tej inwestycji została rozpoczęta i zakończona w widełkach czasowych ściśle określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. prace rozpoczęto w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, jak również cel wywłaszczenia zrealizowano przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Zatem w sprawie nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Z zeznań świadków wynika bowiem, że realizacja parku rozpoczęła się około 1975 r. i zakończyła około 1980 r. i następowała etapami. Dlatego trudno konkretnie stwierdzić, w którym roku ówczesna działka [...] została urządzona pod park. Jednakże skoro realizacja inwestycji – Parku [...] zakończona została na początku lat 80-tych, to również w tym okresie została zakończona ta inwestycja na przedmiotowej działce. Zdaniem Wojewody zeznania M. P. nie są wiarygodne z uwagi na brak bezstronności pełnomocnika wnioskodawczyni w sprawie. Zeznania pozostałych przesłuchanych świadków są zbieżne. Odmiennie zeznali jedynie M. P. i I. C., w odniesieniu do której Starosta S. prowadził odrębne postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości sąsiedniej. Istnieje przypuszczenie, że zeznania tych osób z uwagi na stronniczość, mogą odbiegać od prawdy. Wątpliwości w tym zakresie powstają także w kontekście pisma Rejonowego Przedsiębiorstwa Zieleni z dnia [...] października 2008 r. z którego wynika, że RPZ zajmuje się konserwacją zieleni w Parku [...] od początku jego istnienia tj. od lat 70-tych XX wieku. W ocenie Wojewody nietrafny jest argument, że Park [...] jest odrębną jednostką geodezyjną i nieruchomość ta stanowi własność Gminy K. Fakt, że teren objęty wnioskiem nie został oddany w wieczyste użytkowanie Spółdzielni Mieszkaniowej nie może wpływać na ocenę zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel jej przejęcia. Dodatkowo organ podkreślił, że według obecnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sprawy zieleni gminnej należą do zadań własnych gminy w szczególności, gdy dotyczy to terenów wykorzystywanych przez społeczność lokalną. Podnoszona kwestia braku związku funkcjonalnego między istniejącym parkiem a osiedlem mieszkaniowym "[...]" jest także - zdaniem organu odwoławczego - bezzasadna. Nie można bowiem planować osiedla nie zapewniając jego mieszkańcom terenów zielonych, niezbędnych do spacerowania i relaksu. Za nieuzasadniony Wojewoda uznał również zarzut nieustalenia, czy prace związane z budową osiedla rozpoczęły się nie później niż w terminie 7 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości. Materiał dowodowy potwierdza bowiem, że teren był zagospodarowany pod park w pierwszej połowie lat 80-tych XX wieku. Decyzja Wojewody Świętokrzyskiego stała się przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Strona zarzuciła naruszenie art. 137 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. Skarżąca podniosła, że pismem [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Kierownik Działu Wywłaszczeń Zarządu Gospodarki Terenami w K., złożył jej ofertę o dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], które to nieruchomości miały zostać przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe dla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Wskazanie takiego przeznaczenia wynikało z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, której brak jest w aktach sprawy, a zatem dowód z tego dokumentu nie został przeprowadzony. Ma ona istotne znaczenie w sprawie, gdyż może pozostawać w związku z późniejszą decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. nr [...]. Skarżąca podniosła także, że w odwołaniu od decyzji Starosty S. wnosiła o wyjaśnienie kwestii własności lub innych tytułów prawnych, osób władających przedmiotową nieruchomością oraz już urządzonym osiedlem "[...]". Wojewoda Świętokrzyski całkowicie zignorował ten wniosek. Wskazała, że w ofercie dobrowolnego wykupu nieruchomości wskazany został wyraźnie podmiot na rzecz którego została wywłaszczona nieruchomość – [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zarzuciła, że brak jest jakiegokolwiek związku funkcjonalnego Parku [...] z osiedlem, co jednoznacznie potwierdza pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", że przedmiotowa nieruchomość nie należy do terenów tego osiedla. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w fakcie, że Park [...] stanowi odrębną jednostkę geodezyjną i prawną, której właścicielem jest Gmina K. Ponadto Park ten stanowi zieleń miejską i dlatego nie może zostać określony jako zieleń osiedlowa. Park istniał już w latach 70-tych XX wieku, a przedmiotowa nieruchomość została w istocie przeznaczona pod jego rozbudowę i nigdy nie miała pełnić funkcji zieleni osiedlowej. Skarżąca podniosła, iż organ powinien był ustalić, czy prace związane z budową osiedla rozpoczęły się nie później niż w terminie 7 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości, czego nie uczynił. Przyjęto jedynie, że w I połowie lat 80-tych XX wieku teren był zagospodarowany pod park, a nie pod osiedle. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wskazał, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie budzi wątpliwości, podobnie jak i jego ocena w świetle obowiązujących w dacie wydawania decyzji przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Sąd stwierdził, że organy administracji nie naruszyły powołanych w skardze przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 137 ustawy. Artykuły 136 i 137 ustawy określają sytuacje, w jakich dochodzić można zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z ustępem 3 artykułu 136 warunkiem skutecznej realizacji roszczenia o zwrot jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje przy tym w przypadkach określonych i zdefiniowanych w ustawie, a konkretnie w art. 137 ust. 1. Stosownie do zapisu w nim zawartego, obowiązującego w dacie orzekania przez organy obu instancji, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wprawdzie powołane wyżej przepisy odnoszą się do decyzji o wywłaszczeniu, jednak stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy, stosuje się je odpowiednio do nieruchomości przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Na tej właśnie podstawie prawnej skarżąca zawarła umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Cel, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści aktu notarialnego zawartego w dniu [...] sierpnia 1980r. Nr Rep.A [...], którego przedmiotem była umowa sprzedaży nieruchomości oznaczonej wówczas numerem ewidencyjnym [...]. W § 2 tego aktu przedstawiciel Skarbu Państwa powołując się na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979r. Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu oświadczył, że nieruchomość została przeznaczona "pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w K.". W aktach sprawy znajduje się także odpis decyzji, o jakiej mowa wyżej wraz z załącznikiem opisowym i graficznym. W decyzji zatwierdzony został "pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny objęty załącznikiem Nr 1 dla osiedla mieszkaniowego "[...]" w K. (...) z zaleceniami zawartymi w załączniku opisowym, na terenie określonym w załączniku graficznym nr 1". Zgodnie z treścią decyzji, jej integralną część stanowiły "ponumerowane i opieczętowane pieczątką tut. Urzędu załączniki rysunkowe i opisowe". Załącznik graficzny do opisanej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. wskazuje niezbicie na to, że działka oznaczona w dacie wywłaszczenia (zawarcia aktu notarialnego) nr [...] znalazła się w granicach opracowania i objęta została decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny dla Osiedla Mieszkaniowego "[...]". Sąd ustalił, że na tej części działki nr [...], która jest objęta wnioskiem o zwrot, nie planowano zabudowy wielorodzinnej, lecz przeznaczona była pod teren rekreacyjny, a konkretnie jako punkt widokowy. Na załączniku graficznym do decyzji z [...] września 1979 r. punkty widokowe oznaczone były nr [...]. Załącznik opisowy do tej decyzji potwierdza takie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości: "zbyt rozbudowane punkty widokowe nr [...] tym bardziej, że z niższych tarasów widok zasłania osiedle B.". Załącznik graficzny wskazuje także na to, że obszar objęty decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego obejmował nie tylko tereny, na których planowano zrealizować budownictwo wielorodzinne (oznaczone nr 1-30), ale w jego zasięgu znajdowały się także grunty przeznaczone w planie realizacyjnym na infrastrukturę osiedla, do której zaliczono: przedszkole (31), żłobek (32), pawilony handlowe i handlowo-usługowe, ośrodek zdrowia, aptekę, pocztę (34,35), stołówkę osiedlową, administrację, kluby i świetlicę (36), szkołę (39) oraz tereny rekreacyjne położone w części południowej osiedla, na które składały się: zespół rekreacji dziecięcej, punkty widokowe i miejsce plażowania. Zaprojektowanie punktu widokowego na działce objętej wnioskiem o zwrot było niewątpliwie podyktowane pagórkowatym ukształtowaniem terenu w tym miejscu (na co wskazują chociażby poziomice przedstawione na mapach sytuacyjno-wysokościowych znajdujących się w aktach sprawy), co pozwalało na objęcie wzrokiem znacznego obszaru miasta położonego niżej. Cel wywłaszczenia nieruchomości określony w akcie notarialnym "pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]"" wynika z opisanych wyżej dokumentów. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. zatwierdzająca plan realizacyjny tego osiedla oraz stanowiące jej integralną część załączniki wskazują także na to, jak ten cel należy pojmować: osiedle mieszkaniowe objęte tym planem to nie tylko budynki wielorodzinne ale także szeroko pojęta infrastruktura, bez której osiedle to nie mogłoby prawidłowo funkcjonować. Zgodnie z planem realizacyjnym osiedla "[...]" nieruchomość objęta wnioskiem (stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...]) została przeznaczona na teren rekreacyjno-wypoczynkowy (punkt widokowy), wchodzący w skład szerokiej infrastruktury tego osiedla. Tak należy rozumieć cel wywłaszczenia, określony w akcie notarialnym oraz w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. Podstawą do ustalenia tego celu nie może być natomiast – jak wywodzi to skarżąca – skierowane do niej pismo z dnia [...] sierpnia 1980 r. podpisane przez Kierownika Działu Wywłaszczeń Zarządu Gospodarki Terenami w K., w którym nieruchomość miała być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe na osiedlu "[...]". Pismo to nie ma żadnego znaczenia prawnego. Odnosząc się do pisma z dnia [...] lutego 1977 r., które także powołuje skarżąca Sąd wyjaśnił, że chodzi w nim o inne działki, nie objęte niniejszym postępowaniem, które miały być przeznaczone "pod budownictwo mieszkaniowe [...] Spółdzielni Mieszkaniowej". To samo dotyczy zarzutu, że w sprawie nie został przeprowadzony dowód z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, która to decyzja nie obejmowała przedmiotu niniejszej sprawy. Sąd stwierdził, że prawidłowo ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny – nie kwestionowany przez skarżącą i znajdujący potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym – wskazuje na to, że cel wywłaszczenia został w całości zrealizowany. Na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku, stanowiącej część wywłaszczonej działki oznaczonej nr [...], znajduje się aktualnie teren zielony, o niewątpliwie rekreacyjnym i wypoczynkowym charakterze, wchodzący w skład większego kompleksu, zwanego zwyczajowo Parkiem im. [...]. Jak wynika z przeprowadzonych przez organ I-szej instancji oględzin, rosną tam pojedyncze drzewa ozdobne. Z uwagi na ukształtowanie terenu obszar ten nadal spełnia rolę punktu widokowego i stanowiąc infrastrukturę niezbędną dla prawidłowego funkcjonowania Osiedla "[...]", służy jego mieszkańcom jako miejsce wypoczynku. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że prace związane z wykonaniem planu realizacyjnego osiedla rozpoczęto przed upływem 7 lat od daty zawarcia aktu notarialnego – umowy sprzedaży działki nr [...], tj. przed 1987 r. i zakończono przed upływem 10 lat od daty zawarcia tego aktu. Świadczy o tym chociażby zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. w latach 1985 – VI 1992, w którym teren obejmujący między innymi przedmiotową działkę opisany został jako park dzielnicowy. Nie zostały zatem spełnione ustawowe przesłanki z art. 137 ust.1 ustawy, umożliwiające przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że obszar zwany Parkiem im. [...] stanowi wyodrębnioną jednostkę geodezyjną, a jego właścicielem jest Gmina K. Kwestie związane z geodezyjnym podziałem na konkretne działki ewidencyjne nie mogą mieć wpływu na ocenę prawną stanu faktycznego w sprawie, która sprowadza się do ustalenia, czy spełnione zostały przesłanki z art. 137 ust.1 ustawy. Przyjęcie zbędności danej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu następuje zatem niezależnie od tego, jaki nieruchomość ta ma numer ewidencyjny i jakie zmiany w tym zakresie następowały w przeszłości. Podobnie nie ma znaczenia okoliczność, że aktualnie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" (ani żadna inna spółdzielnia mieszkaniowa) nie administruje tym terenem, a czyni to – w imieniu Gminy K. jako właściciela - Rejonowe Przedsiębiorstwo Zieleni w K. Te bezsporne fakty pozostają bez wpływu na ustalenie, że przesłanki zwrotu nieruchomości określone w art. 137 ust.1 ustawy nie zostały w tym przypadku spełnione. Istotne jest bowiem to, że cel wywłaszczenia – jakim dla przedmiotowej nieruchomości było zagospodarowanie jej pod teren rekreacyjno-wypoczynkowy w ramach zaprojektowanej i zatwierdzonej w planie realizacyjnym budowy osiedla "[...]" w K. – został w całości zrealizowany. Podnoszony w skardze zarzut, że działka objęta wnioskiem o zwrot została w rzeczywistości przeznaczona pod rozbudowę Parku im. [...] jest niezasadny. Nazwa całego kompleksu jako Park im. [...] jest zwyczajowa, a okoliczność, że obszar objęty planem realizacyjnym osiedla "[...]", przeznaczony do wypoczynku i rekreacji jego mieszkańców połączył się funkcjonalnie z przylegającym do niego terenem zielonym o podobnym charakterze, nie może niweczyć oceny, że przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w wywłaszczeniu, o jakich mowa w art. 137 ust.1 ustawy, nie zostały w niniejszej sprawie spełnione. W tym stanie rzeczy prawidłowo organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 191/09 skargę kasacyjną wniosła J. P. reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię. Uzasadniając zarzuty skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji uznał, iż niezbędnymi okolicznościami, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy jest ustalenie: celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem, a następnie stwierdzenie, czy cel ten został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd zastosował nieprawidłową wykładnię przepisu, uznając, iż zrealizowanie na przedmiotowej nieruchomości dużego parku miejskiego (gminnego) stanowi o tym, że cel wywłaszczenia został osiągnięty. Zarzucił, że Sąd nie wykazał przy tym w jakim związku (z osiedlem) pozostaje ten park. Pełnomocnik strony podał, że orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite co do tego, że interpretowanie celu wywłaszczenia nieruchomości nie może odbywać się w sposób rozszerzający, tak jak bezsporne jest to, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia (lub w istocie zrealizowanie innego celu) stanowi przesłankę do zwrotu nieruchomości. Nieruchomość została przeznaczona w rzeczywistości na park gminny który ze swej istoty nie jest związany, wyłącznie z osiedlem mieszkaniowym [...], którego realizacja miała być celem osiągniętym ( między innymi) na przedmiotowej nieruchomości. Podawana w uzasadnieniu obu decyzji i zaskarżonym wyroku okoliczność, iż prawo własności na tej nieruchomości Gminy K., oraz realizowanie przez Gminę ( a ściśle : przez jej jednostki komunalne) obowiązków utrzymania porządku i czystości na terenie Parku dowodzą wprost osiągnięcia celu na jaki ta nieruchomość miały być przeznaczona - urządzenie punktów widokowych na osiedlu [...], została zdaniem skarżącego nieprawidłowo zinterpretowana. Skarżący twierdzi, że okoliczność, iż utrzymanie parku należy do zadań własnych Gminy dowodzi, iż cel wywłaszczenia nie został osiągnięty. Na przedmiotowej nieruchomości został urządzony Park, którego przeznaczenie jest inne niż wskazane w wywłaszczeniu, a cel któremu on służy ma o wiele większy zasięg niż zakres oddziaływania osiedla. Funkcjonowanie tego Parku mieści się bowiem w zakresie komunalnych zadań o charakterze użyteczności publicznej realizowanych przez gminę, na rzecz ogółu jej mieszkańców. Zakres przedmiotowy pojęć: zadania publiczne (w szczególności realizowane w ramach zadań własnych samorządu), gospodarka komunalna, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, jest zdefiniowany zarówno w przepisach materialnego prawa administracyjnego jak i znajduje wyraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że Konstytucja RP, w art. 166 ust. 1, zalicza zadania własne samorządu do szerszej kategorii, jaką są zadania publiczne i którymi są, ogólnie rzecz biorąc, takie zadania, które zostały wyznaczone i powierzone państwu oraz jednostkom samorządu terytorialnego przez cały obowiązujący w danym państwie porządek prawny. Podniósł, że jeśli nawet przyjąć, iż celem wywłaszczenia było urządzenie na przedmiotowej nieruchomości parku (zieleni osiedlowej) to w żadnym razie nie można utożsamiać obecnie funkcjonującego Parku im. [...] z parkiem osiedlowym, zielenią miejską czy nawet punktami widokowymi. Cel i funkcja parku gminnego a cel i funkcja parku osiedlowego są wszak różne. Zakres oddziaływania zadań i funkcji gminy, jako wspólnoty, jest szerszy niż zakres oddziaływania i funkcje jakim służy zieleń osiedlowa, nie mówiąc już o diametralnie różnych źródłach (normatywnych) z których wypływać będą obowiązki i funkcje : osiedla mieszkaniowego zarządzanego przez inne podmioty niż wspólnota samorządowa a parku miejskiego, którego funkcjonowanie mieści się w zakresie omawianych wyżej zadań publicznych. Nawet opisanie tego parku jako parku dzielnicowego (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w latach 1985 - czerwiec 1992) nie zmienia faktu, że pełni on w istocie funkcję służącą realizacji zadań publicznych w znaczeniu jakie zadaniom tym nadają ustawy materialnego prawa administracyjnego. Tezę tę podkreśla także fakt iż, przedmiotowa nieruchomość ani przez chwilę nie przestała być własnością Skarbu Państwa i w konsekwencji stała się własnością Gminy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa - z prawidłowym oznaczeniem jednostek redakcyjnych stosowanych w danym akcie normatywnym - oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny. Skarga kasacyjna która nie odpowiada tym wymogom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Z tego względu sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane zostało przymusem adwokacko-radcowskim, z zastrzeżeniem art. 175 § 2 i § 3 P.p.s.a. Ustawodawca wymaga od autora skargi kasacyjnej, aby środek odwoławczy oparty został na przesłankach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, t.j. art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię (skarżący kasacyjnie nie przywołał przy tym publikatora aktu prawnego). Odnosząc się do tak postawionego zarzutu – również z uwzględnieniem treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – stwierdzić należy, że nie został on prawidłowo sformułowany i z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Prawidłowo postawiony zarzut kasacyjny wymaga od autora, o czym była już mowa wyżej, przede wszystkim dokładnego wskazania przepisu prawa, któremu w jego ocenie uchybił Sąd I instancji. W sytuacji, gdy dany przepis zawiera kilka jednostek redakcyjnych – jak ma to miejsce w przypadku art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami – konieczne jest, aby skarżący kasacyjnie precyzyjnie określił poza samym wskazaniem numeru artykułu także ustęp, czy punkt, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Przepis art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) składa się z pięciu ustępów, zaś art. 137 tej ustawy składa się z dwóch ustępów, z których pierwszy dodatkowo z dwóch punktów. Skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uczynił zatem zadość wymaganiom stawianym środkowi odwoławczemu, jakim jest skarga kasacyjna. Również na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, który dokładnie przepis prawa materialnego został, w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszony przez Sąd I instancji. Pełnomocnik strony wskazuje, że istotą zarzutu jest błędne przyjęcie przez Sąd, iż zrealizowanie na nieruchomości dużego parku miejskiego stanowi o osiągnięciu celu wywłaszczenia. Przyjmując nawet, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o art. 137 ust. 1– nadal brak jest wskazania konkretnego punktu. Autor skargi kasacyjnej nie odnosi się bowiem w uzasadnieniu do kwestii terminów na realizację celu wywłaszczenia, o których jest mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z całości uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że pełnomocnik strony kwestionuje w istocie ustalenia faktyczne poczynione w zaskarżonym wyroku. Poprzez zarzut naruszenia art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami pełnomocnik usiłuje podważyć ustalenie Sądu, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zrealizowany został cel wywłaszczenia. Kwestionowanie jednak ustaleń faktycznych nie może odbywać się poprzez zarzut błędnej wykładni przepisu prawa, która polega na mylnym rozumieniu określonej normy prawnej. W związku z tym, że zarzut naruszenia prawa procesowego nie został postawiony Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do badania zaskarżonego wyroku pod tym kątem. Niezależnie od powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że cel wywłaszczenia, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być interpretowany rozszerzająco, na co słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie mamy jednak – wbrew twierdzeniu pełnomocnika strony – do czynienia z tego rodzaju przypadkiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone (v. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OSK 581/08, Lex nr 555628; wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06, Lex nr 383797). Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych, ciągów pieszych jak również innych obiektów składających się na infrastrukturę osiedla, w tym także terenów zielonych, na których urządzone zostały punkty widokowe. Okoliczność, iż z terenu zielonego znajdującego się na nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, korzystają nie tylko mieszkańcy osiedla mieszkaniowego, w żaden sposób nie podważa ustalenia, że cel wywłaszczenia nieruchomości został zrealizowany. Cel ten określony został w treści aktu notarialnego zawartego w dniu [...] sierpnia 1980 r. Nr Rep. [...] oraz w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 1979 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, do której załącznik graficzny wskazywał na przeznaczenie działki ewidencyjnej o numerze [...] pod punkty widokowe. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem została przeznaczona na teren rekreacyjno-wypoczynkowy wchodzący w skład szerokiej infrastruktury osiedla mieszkaniowego, na którym urządzone zostały punkty widokowe. Kwestia aktualnego właściciela nieruchomości, na której zrealizowany został cel wywłaszczenia, pozostaje bez wpływu na prawidłowość wyroku Sądu I instancji. Mając na uwadze, że zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.