II SA/Lu 400/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Referent stażysta Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. [...] (obręb: D. , arkusz mapy: 2) położonej w L. przy ul. [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wspomnianą na wstępie decyzją z [...] r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku T. K., organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce nr ewid. [...] położonej w L. przy ul. [...]. W ramach warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ zawarł m.in. następujące ustalenia: wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczoną na załączniku nr [...] do decyzji; ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w granicach każdej z wyodrębnionych parceli na maksymalnie 13,8%, a udział powierzchni biologicznie czynnej - minimum 40%; szerokość elewacji frontowej (wzdłuż ul. [...]) określił na maksymalnie 18,2 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku - do 7 m; przekrycie dachu określił jako płaskie lub wielospadowe o uszczegółowionych w decyzji parametrach; jednocześnie ustalił, że w zagospodarowaniu terenu uwzględnić należy podział działki na dwie parcele o pow. nie mniejszej niż 1400 m2 każda. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. W., jako właściciel sąsiadujących działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], podnosząc, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w odniesieniu do pkt 3 lit. b) - wielkość powierzchni zabudowy w granicach każdej z wyodrębnianych parcel do 13,8% oraz pkt 3 lit. g) – w zagospodarowaniu terenu uwzględnić należy podział działki nr [...] na dwie parcele o powierzchni nie mniejszej niż 1400 m2 każda. Mianowicie, w jej ocenie ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 13,8% opiera się wyłącznie na podstawie wskaźnika zabudowy istniejącego na jednej działce nr [...] położonej przy ul. [...]. Wskaźnik zabudowy 13,8% zdecydowanie odbiega od średniego wskaźnika zabudowy wynikającego z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu, który wynosi 8,1%. Działka ta nie jest natomiast dostępna z tej samej drogi publicznej co działka nr [...]. Nadto działki te nie sąsiadują ze sobą. Dodatkowo zauważyła, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie realizacji, co oznacza że nie jest to stan istniejący i na tym etapie nie jest znany ostateczny wskaźnik zabudowy. Odnośnie konieczności podziału działki na dwie parcele o powierzchni nie mniejszej niż 1400 m2 każda podniosła, że warunek ten został ustalony na podstawie błędnej informacji zawartej w pkt 7 analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu. W punkcie tym podane jest, że powierzchnia działek położonych przy drodze wewnętrznej, od której obsługiwany jest teren inwestycji, wynosi ok. 1400 m2 - 1750 m2. Informacja ta nie jest zgodna z danymi zawartymi w tabeli zawierającej Obliczenia wskaźników zabudowy. W tabeli podane jest, że działka nr [...], bezpośrednio sąsiadująca z działką nr [...], położona przy tej samej drodze wewnętrznej, ma powierzchnię 3000 m2. Działki przy tej samej drodze wewnętrznej ujęte w tej tabeli to również nr [...] i nr [...] o powierzchni 7952 m2 oraz nr [...] i nr [...] o powierzchni 3000 m2 i takie wielkości działek zostały przyjęte przy obliczaniu wskaźnika ich zabudowy. W analizie nie zostały wskazane żadne działki przy tej samej drodze wewnętrznej o powierzchni ok. 1400 m2 - 1750 m2 - nie jest podane, które działki i o jakiej powierzchni brano pod uwagę podając informację, że powierzchnia działek położonych przy drodze wewnętrznej, od której obsługiwany jest teren inwestycji, wynosi ok. 1400 m2 - 1750 m2 i mając na uwadze chociażby powierzchnię działki nr [...] jest to informacja błędna, na podstawie której podjęto decyzję o możliwości podziału działki nr [...] o powierzchni 3000 m2 na dwie parcele. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] r. utrzymało skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego zarówno ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta L., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Spełniono przede wszystkim warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało, że są niezasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Odnośnie określenia powierzchni zabudowy (pkt 3 lit. b decyzji) na poziomie 13,8% Kolegium wskazało, że ustalenie to zgodnie jest z prawem, gdyż § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym znajduje się natomiast działka nr [...] o powierzchni zabudowy 13,8% i o powierzchni gruntu 1268 m2, tj. powierzchni zbliżonej do powierzchni każdej z wydzielonych parcel. To, że działka nr [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z dz. nr [...] i nie są to działki dostępne z tej samej drogi publicznej, nie ma prawnego znaczenia w sprawie. Istotny natomiast jest fakt, że działka ta znajduje się w obszarze analizowanym. Za gołosłowne przy tym organ uznał twierdzenie, że dz. nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w trakcie realizacji. Za prawidłowe również organ uznał, ustalenie wielkości działki budowlanej na poziomie minimalnej powierzchni 1400 m2 (podział działki nr [...] na dwie parcele o powierzchni nie mniejszej niż 1400 m2 każda). Zdaniem Kolegium, możliwość podziału działki na dwie parcele o powierzchni nie mniejszej niż 1400 m2, wynika z faktu, iż decyzja ustala warunki zabudowy dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, co jest zapisem racjonalnym i zgodnym z prawem. Zabudowana dz. nr [...] ma pow. 3000 m , ale niezabudowane dz. nr [...] i nr [...] położone przy drodze wewnętrznej tej samej co dz. nr [...], mają powierzchnię odpowiednio: dz. nr [...] - 1747 m2, a dz. nr [...] - 1761 m2. Podobnie dz. nr [...] (zabudowana) i nr [...] i nr [...] (niezabudowane). Reasumując organ stwierdzić, że zapisy zawarte w pkt 3 lit. b) i 3 lit. g) sentencji zaskarżonej decyzji są zgodne z prawem i znajdują uzasadnienie w "Wynikach analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" stanowiącej załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji. Skargę na tę decyzję do tutejszego sądu złożyła M. W.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu: 1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego dotyczącego wielkości działek budowlanych położonych przy drodze wewnętrznej i uznanie za dopuszczalne wydzielenie dwóch parcel budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1400 m2 każda; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu możliwości zwiększenia wskaźnika zabudowy do najwyższego występujące na terenie analizowanym, w tym, do wskaźnika, który nie odnosi się do istniejącej zabudowy, lecz budynku będącego w trakcie realizacji. W tym kontekście skarżąca wskazała, że zabudowane działki znajdujące się przy tej samej drodze wewnętrznej, co przedmiotowa działka mają powierzchnię nie mniejszą niż 3000 m2, i dopuszczenie podziału działki na dwie parcele zdecydowanie zaburzy istniejącą harmonię. Podobnie ustalenie współczynnika powierzchni zabudowy w maksymalnej występującej na obszarze analizowanym wysokości 13,8% zdecydowanie odbiega od średniego wskaźnika zabudowy wynikającego z analizy uwarunkowań zagospodarowania tereny, który wynosi 8,1%. Działka na podstawie której organ ustalił ten parametr nie jest dostępna z tej samej drogi co działka wnioskodawcy. Ponadto jak wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym będącym w trakcie realizacji, co oznacza, że nie jest to stan istniejący i na tym etapie nie jest znany ostateczny wskaźnik zabudowy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, które to powody sąd wziął pod uwagę działając z urzędu (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako "P.p.s.a."). Tytułem wstępu podnieść należy, że podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga każda zmiana sposobu zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p. Słusznie wskazały rozstrzygające w sprawie organy, że przepis ten wymaga łącznego spełnienia wymienionych w nim wymogów, a pierwszym z nich jest zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Przywołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Ratio legis tego przepisu jest bowiem ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego bezspornym jest, że jednym z najważniejszych elementów postępowania w przedmiocie warunków zabudowy jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, gdyż od tego zależy wynik przeprowadzonej następnie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązujące przepisy dość precyzyjnie mówią, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Jak wyznaczyć obszar analizowany wskazuje natomiast § 3 ust. 2 rozporządzenia, stanowiąc, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Aby zatem prawidłowo wyznaczyć obszar analizowanego należy w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a następnie wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu - min. razy 3. Front działki został natomiast zdefiniowany przez ustawodawcę w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że bezpośrednia obsługa komunikacyjna działki może odbywać się nie tylko przez drogę publiczną ale również przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Bez znaczenia zatem jest, który bok działki przylega do drogi publicznej, lub biegnie równolegle do jej granic. Istoty jest w tym zakresie szlak komunikacyjny, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej (np. poprzez drogę wewnętrzną). Zważyć bowiem należy, że w przywołanej definicji frontu działki normodawca posługuje się ogólnym pojęciem "droga", co generalnie nie pozwala na zawężenie rozumienia jego znaczenia do pojęcia "droga publiczna". Droga z przytoczonego przepisu musi być drogą, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, zaś działką, w oparciu o której szerokość frontu wyznacza się granice obszaru analizowanego, jest działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., II OSK 116/15). Zdaniem sądu, przywołane przepisy dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego są jasne, a tym samym ich stosowanie nie powinno powodować jakichkolwiek trudności. Wyznaczony natomiast w przedmiotowej sprawie przez autora projektu decyzji obszar analizowany zupełnie nie nawiązuje do przywołanych regulacji. Mianowicie z mapy stanowiącej część graficzną analizy jednoznacznie wynika, że za front działki uznano, krótszy bok działki o długości 31 m, graniczący na całej długości z zabudowaną działką budowlaną nr [...], zamiast bok działki przylegający do drogi wewnętrznej z której zaplanowano (bo brak innej możliwości) główny wjazd i wejście na działkę wnioskodawcy. W przedmiotowej sprawie uchybienie to jest o tyle istotne, gdyż bok działki przylegający do drogi wewnętrznej jest ponad trzykrotnie dłuższy od boku działki stanowiącego dla organów podstawę do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego (jego wielkości) ma natomiast zasadnicze znaczenie dla prawidłowości wyników analizy, które mają decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygania o wniosku inwestora, w tym treści warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a w dalszej kolejności o finalnym kształcie samej inwestycji. Dlatego też organ powinien prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany, gdyż jest to czynność determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy. W niniejszej sprawie - jak wskazano - obszar ten wyznaczono nieprawidłowo, z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie regulacji. W konsekwencji wadliwym było również wskazanie, elewacji frontowej "wzdłuż ul. [...]" (pkt 3c decyzji organu pierwszej instancji). Pojęcie "szerokość elewacji frontowej" należy interpretować jako odległość w linii prostej łączącą dwa najdalej oddalone od siebie punkty w elewacji budynku widocznej od strony frontu działki w wyżej przywołanym znaczeniu. Mając na uwadze rodzaj wskazanego uchybienia, za zbędne sąd uznał odnoszenie się do zarzutów merytorycznych skargi, skoro zostały ona sformułowane po podstawie wadliwie przeprowadzonej analizy. Dopiero prawidłowe wykreślenie obszaru analizowanego, daje podstawę do przeprowadzenia szczegółowej analizy co do poszczególnych parametrów zabudowy, a w konsekwencji formułowania zarzutów z tym związanych. Dla porządku należy jedynie wskazać, że sąd nie akceptuje co do zasady stanowiska skarżącej o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej działce dla 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych bowiem w najbliższym otoczeniu znajdują się jedynie działki zabudowane 1 budynkiem jednorodzinnym. Taki pogląd stanowi następstwo restrykcyjnej i rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten wymaga dla swojego zrealizowania istnienie działki sąsiedniej zabudowanej w podobny sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności z przepisu tego nie wynika konieczność projektowania na działce objętej wnioskiem takiej samej ilości budynków, jak na działkach sąsiednich. Ponadto sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone już w niniejszej sprawie przez tutejszy sąd w wyroku z 14 licpa 2020 r., II SA/Lu 767/19, że ustalenie warunków zabudowy ma nawiązywać jedynie do istniejącej zabudowy i istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, co oznacza, że już stan surowy zamknięty należy zawsze uznać za spełniający wymóg zabudowy. Odnośnie natomiast poszczególnych parametrów zabudowy koniecznych do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wyjaśnić należy, że określając elementy analizy konieczne do ustalenia warunków zabudowy dla konkretnego przedsięwzięcia, prawodawca przyjął generalną zasadę, że wskaźniki dla nowej zabudowy są kształtowane przez wartości średnie na obszarze analizowanym. Co istotne jednak, w przypadku każdego analizowanego wskaźnika prawodawca pozostawił organom pewien margines swobody oceny, dopuszczając wyznaczenie wskaźników dopuszczalnej zabudowy w sposób odbiegający od wartości średnich, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2 rozporządzenia). Potwierdza to tezę o konieczności szerszego spojrzenia na zastany ład przestrzenny na istniejącym terenie, a nie skrupulatnego mierzenia i ścisłego dopasowywania się do wartości wszystkich wskaźników. Ta swoboda oceny nie jest oczywiście tożsama z dowolnością, organ musi bowiem w sposób przekonujący uzasadnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w jaki sposób wyniki konkretnej analizy uzasadniały odejście od zasady kształtowania nowej zabudowy w oparciu o wartości średnie wskaźników zabudowy istniejącej. Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i orzec o kosztach postępowania sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia.