II SA/Lu 402/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], nr [...] na wniosek A. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową 150 sztuk tuczników (21 DJP) z magazynem pasz na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 250/2 położonej w miejscowości K. (obręb geodezyjny K. S.). Wobec brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ I instancji ustalił warunki zabudowy podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), z uwzględnieniem wymagań określonych w art. 61 ust. 1 - 5 tejże ustawy. W Załączniku Nr 1 do decyzji, organ wskazał, że teren objęty wnioskiem stanowi teren zabudowy zagrodowej. Organ ustalił, że chlewnia wraz z magazynem pasz ma być usytuowana w północnej, gospodarczej części działki, wysokość obiektu to jedna kondygnacja nadziemna, dach dwuspadowy o symetrycznych spadkach od 15° do 45°, kalenica na wysokości 9 m od poziomu terenu mierząc wysokość w połowie spadku terenu, na którym ma być posadowiony budynek. Ustalając warunki inwestycji organ określił maksymalną powierzchnię zabudowy, tj. 550 m2, przy czym udział powierzchni zabudowy (łącznie budynku mieszkalnego i obiektów gospodarczo-hodowlanych) nie może przekraczać 30% powierzchni terenu objętego decyzją zaś udział powierzchni biologicznie czynnej (przeznaczonej na zieleń) nie może być mniejszy niż 40% powierzchni terenu inwestycji. Organ wskazał ponadto iż projektowane zadanie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (hodowla poniżej 40 DJP) zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). S. R. jako właściciel działki sąsiedniej w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że należy go traktować w sprawie jako stronę postępowania. Zdaniem odwołującego ocena organu, czy zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. pkt 1-5 ustawy, jest niepełna a wnioski w niej zawarte nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Odwołujący wskazując na zakres przedmiotowy inwestycji oraz jej charakter, w tym przewidywaną do hodowli metodą ściółkową ilość tuczników, wskazał na niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Strona podała nadto wątpliwość, czy za kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, można przyjąć lokalizowanie w obszarze objętym decyzją budowy chlewni z magazynem pasz. Strona zwróciła uwagę, że aktualna linia zabudowy na obszarze podlegającym analizie kończy się średnio na 70 m od linii drogi gminnej, podczas gdy inwestycja ma być realizowana w odległości do 100 od linii drogi. Poza tym odwołujący wskazał, iż w obszarze analizowanym znajduje się też zabudowa zagrodowa (domy jednorodzinne wraz z budynkami gospodarczymi), do której – jego zdaniem - nie można zaliczyć chlewni, magazynu, płyty gnojowej lub zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Poza tym podkreślił, że planowane obiekty nie będą spełniały warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, ponieważ inwestor ma ograniczony dostęp do drogi publicznej. Wskazał przy tym na wymogi drogi pożarowej określone w § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Ponadto zdaniem odwołującego decyzja jest niezgodna z przepisami ustawy o ochronie przyrody, ponieważ projektowana inwestycja umiejscowiona ma być w granicach K. Parku Krajobrazowego, a postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania S. R. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Na podstawie akt sprawy organ II instancji ustalił, że A. M. wnioskiem z dnia 11 lipca 2011 r. uzupełnionym w dniu 5 sierpnia 2011 r. wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie chlewni metodą ściółkową 150 sztuk tuczników (21 DJP) średniorocznie i magazynu pasz na działce nr ew. 250/2 położonej w miejscowości K. W sprawie bezsporny był brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bowiem ten utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Nie budziło też wątpliwości, iż działka ta w miejscowości K., na której projektuje przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej usytuowanej wzdłuż drogi gminnej oraz pól uprawnych. Zdaniem organu odwoławczego to, że hodowla 150 sztuk tuczników (21 DJP) nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oznacza wyłącznie to, iż do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na realizację tej inwestycji, nie jest wymagane załączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wydawanej w trybie art. 71 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Fakt ten – jak podkreślił organ II instancji - nie oznacza jednak, iż jej lokalizacja nie ma bezpośredniego i pośredniego wpływu na otoczenie. Kolegium uznało, że planowane zamierzenie nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającego zasadę "dobrego sąsiedztwa". Realizacja hodowli wraz z obiektem towarzyszącym (magazyn pasz) wśród zabudowy zagrodowej na wymienionej działce, już zabudowanej obiektami takiej zabudowy, godzi w zastany stan rzeczy, tj. w istniejącą w tym obszarze zabudowę zagrodową. W konsekwencji nowa funkcja - hodowla - byłaby sprzeczna, kolizyjna z obecną funkcją terenu. Kolegium w oparciu o akta sprawy przyjęło, iż inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy K. Okoliczność ta mogłaby wskazywać zatem na ograniczenie możliwości zastosowania pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, na rzecz ust. 4 tego przepisu. Nawet jednak takie podejście do rozstrzyganej sprawy nie pozwalało na pozytywne załatwienie wniosku, bowiem żadną miarą nie da się zakwalifikować obiektu hodowli trzody chlewnej do obiektów zabudowy zagrodowej. Dla tego typu przedsięwzięć, których oddziaływanie na otoczenie nie budzi wątpliwości, należy wyznaczać bowiem obszary minimalizujące ich wpływ lub też lokalizować je w stosownej odległości od zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Planowana bowiem inwestycja nawet przy odpowiednich zabezpieczeniach, nie gwarantuje zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych wyziewów i odorów. Nie można przyjąć, iż zanieczyszczenie atmosfery oraz emisje hałasu nie wyjdą poza granice obszaru będącego własnością inwestora, tym bardziej mając na uwadze znaczne zgrupowanie obiektów zabudowy zagrodowej. Nie ma też podstaw, aby hodowlę trzody chlewnej traktować inaczej niż odpowiednik produkcji przemysłowej, to zaś bezwzględnie jest sprzeczne w zakresie jej lokalizacji nawet w zabudowie zagrodowej. Kolegium odnosząc się do argumentów i zarzutów odwołania wyjaśniło, że dostrzega wady odnoszące się do sporządzonej analizy terenu, jednakże uchybienia w tym zakresie, jego zdaniem, nie miały wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji nie podzielił zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przedmiotową decyzją art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. wymogu, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Zakazu lokalizacji omawianej inwestycji nie można wywieść z rozporządzenia Wojewody tworzącego K. Park Krajobrazowy, które w bardzo ogólnym stopniu formułuje zasady ochrony, a tym samym nie określa szczegółowych warunków nowej zabudowy w tym Parku. Poza tym organ wyjaśnił, że nie jest kwestionowane, iż S. R. jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego w Lublinie, w której zakwestionowała powyższe rozstrzygnięcie Kolegium. W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem, że realizacja hodowli wraz z obiektem towarzyszącym wśród zabudowy zagrodowej nie spełnia warunku " dobrego sąsiedztwa" określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podniosła, że zasada ta nie ma zastosowania do zabudowy zagrodowej, w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wobec tego – jej zdaniem - w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, który automatycznie ogranicza możliwość zastosowania w ust. 1 pkt 1 tego artykułu. Ponadto skarżąca wskazała, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia zabudowy zagrodowej, wobec tego stanowisko wyrażone przez Kolegium ma charakter dowolny i niczym nieuzasadniony. Skarżąca powołała przy tym tezy wyroków sądów administracyjnych mających uzasadniać podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżąca domaga się ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową 150 sztuk tuczników z magazynem pasz na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 250/2 położonej w miejscowości K.w, dla którego brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie zastosowanie mieć będą zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powołana dalej jako "ustawa". Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 ustawy przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową zagrodową jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie, organ właściwy w sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie określa wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W takim bowiem przypadku nie nawiązuje się do istniejącej na działkach sąsiednich zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Lu 705/10). Z ustaleń organu I instancji wynika, że wielkość przedmiotowego gospodarstwa przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K. (Zaświadczenie Urzędu Gminy K. z dnia [...], nr [...]). Ustalenie to nie jest kwestionowane. Okoliczność ta - o czym była mowa wyżej - wskazuje zatem na wyłączenie zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy na rzecz art. 61 ust. 4 ustawy. Nie budzi ponadto wątpliwości, że wskazana we wniosku działka nr 250/2 stanowi użytki rolne, częściowo zabudowane. Z analizy dokonanej przez organ I instancji wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem usytuowana jest na terenie przewidzianym pod zabudowę zagrodową w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K., który utracił moc oraz w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., sporządzonym w 2009r. Poza tym działka użytkowana jest przez skarżącą jako teren zabudowy zagrodowej i upraw polowych (Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, k. 155 akt admin.). Wyjaśnienia wymaga, że przepisy analizowanej ustawy nie definiują pojęcia zabudowy zagrodowej. W wyrokach z dnia 4 grudnia 2008 r. (II OSK 1536/07) oraz z dnia z dnia 23 sierpnia 2007 r. (II OSK 1118/06) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie do przyjęcia byłaby definicja zabudowy zagrodowej ograniczająca zakres tego pojęcia wyłącznie do budynków w rodzinnych gospodarstwach rolnych (na co wskazuje w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy). Nie zachodzą bowiem żadne przesłanki do różnicowania możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zgodnie z definicjami zawartymi w słowniku języka polskiego, zabudowa to – "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi". Odwołując się do tych definicji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza. Podzielając powyższe stanowisko sądów administracyjnych – zdaniem WSA w Lublinie – uznać należy, że zabudowa zagrodowa to taka, która związana jest z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji nie sposób podzielić poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż projektowana inwestycja, polegająca na budowie chlewni dla hodowli metodą ściółkową z magazynem pasz nie stanowi zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy. Sąd nie zgadza się z organem odwoławczym, iż dla tego rodzaju przedsięwzięć "należy wyznaczać obszary minimalizujące ich wpływ na otoczenie lub też lokalizować je w stosownej odległości od zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej". Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko małe budynki inwentarskie oraz że wszystkie budynki znajdować się mają w niewielkiej od siebie odległości (por. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010r., sygn. akt II SA/Lu 340/10). Nie należy bowiem różnicować możliwości zabudowy gospodarstw rolnych w zależności od ich możliwości produkcyjnych. Nie ma również podstaw do przyjmowania, że zabudowę zagrodową stanowią tylko te budynki, które przylegają do podwórza. Należy zauważyć, że podwórze to plac wśród zabudowań stanowiących pewną całość. Wielkość tego placu może być różna. Na zabudowę zagrodową składać się może również wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że częstokroć kształt i rozmiar działki zajętej pod zabudowę zagrodową wymuszać będą określone usytuowanie budynków. Z taką sytuacją mamy doczynienia w niniejszej sprawie, ponieważ działka objęta wnioskiem jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym usytuowanym od strony drogi oraz trzema budynkami gospodarczymi w głębi posesji, za którymi inwestorka zamierza wybudować chlewnię dla hodowli metodą ściółkową z magazynem pasz. Obawy organu, że planowana inwestycja będzie "negatywnie oddziaływać na okoliczną ludność w zakresie emisji uciążliwych wyziewów i odorów" należy uznać za przedwczesne. Przede wszystkim trzeba wskazać, że teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy zagrodowej w związku z tym stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji na działce inwestorki i nie będzie zmieniać dotychczasowego przeznaczenia tego terenu, a także zwiększenie ewentualnych emisji czynników szkodliwych dla ludzi i środowiska przez zamierzoną inwestycję oceniane będzie w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy bowiem dodać, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do precyzowania w tejże decyzji miejsca usytuowania wnioskowanych obiektów budowlanych w poszczególnych miejscach działki gruntu, jak i określenia, czy projektowane obiekty czynią zadość wymogom wynikającym z przepisów prawa budowlanego i ochrony środowiska. Decyzja ta określa bowiem tylko możliwość realizacji na określonej działce gruntu skonkretyzowanego rodzaju inwestycji. Organ prowadzący postępowanie o pozwolenie na budowę dopiero uprawniony będzie ocenić, czy przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany czyni zadość wymogom technicznym obowiązującym w budownictwie, jak również, czy inwestor uzyskał wszystkie wymagane przepisami uzgodnienia i opinie, w tym także oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyższej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu w zakresie interpretacji pojęcia "zabudowa zagrodowa". Po rozpatrzeniu odwołania S. R. wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie, iż w przypadku spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli nie sprzeciwiają się temu inne przepisy. W sytuacji zaś, jeśli organ dojdzie do przekonania, iż powyższe warunki nie zostały spełnione, zobowiązany jest do precyzyjnego wskazania w uzasadnieniu decyzji świadczących o tym okoliczności.