II SA/Lu 407/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej nakazania R. K. dokonania rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego – wiaty usytuowanej w narożu od strony północno-wschodniej (tylnej) o wymiarach 2,34 m x 2,60 m; II. orzeka, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2009 r. J. P. i H. K.-N. zwróciły się do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. o przeprowadzenie kontroli czy inwestycje budowlane wykonane na sąsiedniej działce R. K. nr ewid. [...]/2 zostały wykonane zgodnie z prawem. Na skutek powyższego organ ten przeprowadził oględziny i po ustaleniu stanu sprawy wydał w dniu [...] sierpnia 2010 r. postanowienie, którym wstrzymał inwestorowi R. K. prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego posadowionego na wskazanej działce oraz zobowiązał go do przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na działce nr [...]/2 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny z gankiem oraz dwoma wiatami zlokalizowanymi w dwóch narożach budynku. Organ uznał, iż na roboty budowlane polegające na wykonaniu wiaty frontowej oraz tylnej właściciel winien uzyskać pozwolenia na budowę, czego nie uczynił. Nadto zdaniem organu rozbudowa budynku polegająca na wykonaniu dwóch wiat została zakończona po 1 stycznia 1995 r. wobec czego należało zastosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W tych okolicznościach i wobec możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli organ zobowiązał inwestorów do złożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. W ustalonym przez organ terminie inwestor nie złożył wskazanych w postanowieniu dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał R. K. rozbiórkę wykonanej samowolnie rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez rozbiórkę: 1. rozbudowanej części obiektu – wiaty usytuowanej w narożu od strony północno zachodniej (tylnej), o wym. 2,34m x 2,60m, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym; 2. rozbudowanej części obiektu - wiaty usytuowanej przed wejściem głównym (przed gankiem) od strony ul. F., o wym. 2,50m x 4,58m, o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym. Jak wskazał organ inwestor w zakreślonym w postanowieniu terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów, a więc zgodnie z art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę rozbudowanej samowolnie części obiektu budowlanego - przedmiotowych wiat. W odwołaniu od powyższej decyzji R. K. podniósł, że dom z gankiem i przybudówką od strony podwórza powstał w latach 60 – tych, a przybudówka od strony ulicy w latach 90 – tych. Obydwie przybudówki nie stanowią części mieszkalnej budynku, są osłonami drzwi wejściowych przed deszczem, śniegiem i wiatrem. Podniósł, iż prawda jest dla niego wartością nadrzędną, dlatego złożył wyjaśnienia, iż w 1999 r. założył kratkę drewnianą po przesunięciu wierzchniego kręgu studni. Nadto dodał, iż nie złożył wymaganych dokumentów, gdyż w przypadku dokonania tego zostałaby ustalona opłata legalizacyjna w wysokości 50 tysięcy złotych, która to kwota przekracza wartość domu który zamieszkuje z przedmiotowymi wiatami. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ rozpoczął od wskazania, że wbrew twierdzeniom odwołującego sporne wiaty stanowią rozbudowę budynku mieszkalnego. Przekryte części zewnętrzne budynku wlicza się bowiem do kubatury brutto budynku. Rozbudowa obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego jest natomiast budową, na którą wymagane jest pozwolenie na budową zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor pozwoleniem takim się nie legitymuje. Jednakże organ w niniejszej sprawie mając na uwadze możliwość zalegalizowania popełnionej samowoli wstrzymał prowadzenie robót i zobowiązał inwestora do złożenia w zakreślonym terminie wskazanych dokumentów. Skoro jednak inwestor obowiązku tego nie wykonał należało orzec nakaz rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję R. K. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania zarzucił organom, iż bezpodstawnie przyjęły, że sporna wiata tylna została wykonana po dniu 31 grudnia 1994 r. podczas gdy została ona wykonana począwszy od lat 60-tych i przed 1995 r. Na potwierdzenie powyższego skarżący powołał się na dołączony do skargi szkic sytuacyjny działki z marca 1972 r. Odnośnie zaś wiaty przedniej skarżący podniósł, że stanowi ona osłonę drzwi wejściowych przed warunkami atmosferycznymi i nie stanowi rozbudowy budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. W ocenie Sadu kwestionowana decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji w zakresie w jakim zobowiązują inwestora do wykonania rozbiórki rozbudowanej części budynku mieszkalnego - wiaty usytuowanej w narożu od strony północno-zachodniej (tylnej), o wym. 2,34m x 2,60m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpocząć jednak należy od wskazania, iż w ocenie Sądu nie budzi żadnych zastrzeżeń ocena organów w zakresie kwalifikacji wykonanych przez skarżącego robót budowlanych jako rozbudowa, która wymagała pozwolenia na budowę. W tym zakresie należy odnieść się do definicji legalnych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. I tak, pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 tej ustawy, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działania w celu zrealizowania obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. W literaturze i doktrynie wskazuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a) ("Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 58). Przebudową bowiem jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana zatem któregokolwiek z tych parametrów oznaczać będzie, że nie mamy do czynienia z przebudową lecz z rozbudową lub nadbudową obiektu budowlanego. W orzecznictwie podkreśla się również, że brak legalnych definicji pojęcia "odbudowa, rozbudowa, nadbudowa" każe poszukiwać ich znaczenia na gruncie języka powszechnego, gdzie pojęcie "rozbudowa" oznacza szerszy zakres ingerencji w substancję budowlaną, która może polegać nie tylko na wymianie elementów konstrukcyjnych, ale także pewnej zmianie granic budowli (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001 roku, II SA/Lu 892/00, niepubl.). Również według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego, pod red. Stanisława Dubosza, "rozbudowa" to powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, tom III, str. 981). Natomiast remont to, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Z tych względów jak podniesiono powyżej zasadne jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonane przez skarżącego przybudówki (wiaty) stanowią rozbudowę, której wykonanie wymagało od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę. Argumentacja skarżącego, iż wiata przednia chroni jedynie wejście budynku przed śniegiem, deszczem oraz wiatrem i jako taka nie stanowi rozbudowy, wobec powyższych twierdzeń nie zasługuje na uwzględnienie. Idąc dalej podnieść należy, iż przywołane ustawowe definicje różnych rodzajów robót budowlanych mają istotny wpływ, w przypadku ich samowolnej realizacji, na wybór przez organ nadzoru budowlanego odpowiedniej procedury legalizacyjnej. Mianowicie w przypadku robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego, czy jego remoncie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a zastosowane w sprawie przepisy art. 48 tej ustawy znajdą zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych polegających na budowie (odbudowie, rozbudowie, nadbudowie obiektu budowlanego), które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zastrzec jednak należy, że dopuszczalność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego uzależniona jest od ustalenia daty wykonania określonych robót budowlanych, tj. ustalenia kiedy faktycznie została popełniona samowola budowlana. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się wówczas przepisy dotychczasowe. Tym samym zastosowanie do robót budowlanych polegających na rozbudowie obiektu budowlanego, zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy uznać za naruszenie prawa. Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, stanowisko organów decyzyjnych odnośnie zastosowania art. 48 Prawa budowlanego w stosunku do rozbudowanej części budynku mieszkalnego - wiaty usytuowanej w narożu od strony północno zachodniej (tylnej), o wym. 2,34m x 2,60m, konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym objętej nakazem rozbiórki budowy, jest przedwczesne. Odnośnie natomiast wiaty usytuowanej przed wejściem głównym do budynku mieszkalnego skarżącego Sąd w pełni akceptuje ustalenia organów zarówno co do kwalifikacji wykonanych prac jak tez czasu ich wykonania, czego nie kwestionuje również skarżący. Wracając do wiaty znajdującej się od strony podwórza, to wskazać należy, iż jak wynika z lektury akt sprawy organy swoje przekonanie, co do daty wykonania tej części budynku oparły wyłącznie na podstawie złożonych w toku postępowania oświadczeń H. K.-N., która w tym zakresie podnosiła, że wiata narożna od strony tylnej w całości została wykonana w 1998 r. Natomiast skarżący konsekwentnie od daty pierwszych oględzin wskazywał, że ta część budynku istnieje od ok. 1968 r. Wskazana rozbieżność była powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 11 lutego 2010 r. przez organ odwoławczy, który nakazał organowi pierwszej instancji odnieść się do wskazanej rozbieżności. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że organ dając wiarę wyjaśnieniom jednej strony i jednocześnie odmawiając wiarogodności oświadczenia drugiej strony obowiązany jest swoje stanowisko szczegółowo uzasadnić. W ocenie Sądu mimo wskazanych wytycznych organ w dalszym ciągu nie uczynił zadość powyższemu obowiązku. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji jedynie lakonicznie wskazał, że pomimo różnych oświadczeń co do daty wykonania robót budowlanych uznał, iż przedmiotowa rozbudowa została zakończona po 1 stycznia 1995 r. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. tosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. ebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, uznawane jest za uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Nadto rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wreszcie uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Wymogi te nie zostają zachowane gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Jak wskazano powyżej skarżący wielokrotnie wskazywał na datę powstania wiaty tylnej budynku mieszkalnego. Twierdzeń tych organ nie próbował ani zweryfikować, ani tym bardziej uwzględnić, całkowicie opierając się na oświadczeniach strony przeciwnej. Działanie takie nie odpowiada wymogom obowiązującej procedury administracyjnej, tj. narusza przywołane wyżej przepisy k.p.a. i czyni dokonaną w tym zakresie ocenę organów dowolną. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji we wskazanej części. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie zobowiązany ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia daty wykonania rozbudowany tylnej części budynku mieszkalnego, w szczególności konieczne jest odniesienie się do złożonych przez skarżącego w toku postępowania sądowego dokumentu - szkicu sytuacyjnego działki sąsiedniej na który naniesiono również budynek mieszkalny skarżącego. Należy również wskazać, że stosownie o art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji we wskazanej części Sąd orzekł, na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponadto wobec zasadności skargi Sąd uwzględnił wniosek skarżącego o zwrot kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (500 zł), kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) o czym orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).