II SA/Lu 408/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza wodociągowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...] L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania T. S., reprezentowanego przez S. S. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. w Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. ), zwanej dalej "Pr. bud." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...] nakazującą T. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...] w miejscowości C., gm. S.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy - po wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. stwierdzającej nieważność poprzedniej decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] stycznia 2016 r., nakazującą T. S. rozbiórkę spornego przyłącza. GINB stwierdził bowiem, że organy wadliwie prowadziły postępowanie w trybie art. 49 b Pr. bud., zamiast w trybie art 50 - 51 Pr. bud. W związku z powyższą decyzją, organ I instancji prowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 50 - 51 Pr. bud., w toku którego przeprowadził kolejne oględziny w dniach [...] września i [...] listopada 2017 r. Z oględzin tych wynika, że stan nieruchomości i przyłącza nie uległ zmianie od poprzednich oględzin przeprowadzonych w dniach [...] października 2015 r. i [...] czerwca 2016 r. Sporne przyłącze jest w stałym użytkowaniu, zasilając wewnętrzną instalację wodną budynku mieszkalnego. T. W. przedłożyła pisemne oświadczenie, w którym oświadczyła, że nie wyraża zgody na legalizację wykonanego bez jej zgody przyłącza. W ocenie organu I instancji roboty budowlane polegające na budowie przyłącza wodociągowego inwestor mógł realizować bez wymaganego prawem zgłoszenia, jednak z zastrzeżeniem wykonania na odpowiedniej mapie planu sytuacyjnego przyłącza (art. 29a Pr. bud.), którego to obowiązku nie spełnił. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nakazał T. S. rozbiórkę spornego przyłącza wodociągowego, a organ odwoławczy zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Wyjaśnił, że na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia [...] sierpnia 1995 r., zostało wykonane w 1996 r. przebiegające przez działkę nr ewid.[...] przyłącze wodociągowe do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr ewid.[...] Inwestor T. S. dokonał następnie w 2015r. nielegalnego podłączenia własnego mieszkania znajdującego się na działce nr ewid.[...] do tego przyłącza. W ocenie organu I instancji fakt istnienia na działce nr ewid.[...] wybudowanego w 1996r. przyłącza wodociągowego nie upoważniał skarżącego inwestora do zrealizowania nowego przyłącza na tej samej działce bez dopełnienia odpowiednich czynności formalno - prawnych. Na inwestorze spoczywał wynikający z art. 29 ust. 1 pkt 20 w zw. z art. 3 pkt 9 Pr. bud. i art. 2 pkt 6 z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm.), dalej jako "z.z.w.o.ś." - obowiązek dokonania zgłoszenia, którego nie dopełnił. Z akt sprawy wynika bowiem, że wykonany przez T. S. odcinek przewodu wodociągowego stanowi przyłącze zgodne z powyższą definicją, bowiem doprowadza wodę z wodociągu zbiorowego do budynku mieszkalnego i został zakończony w piwnicy budynku wodomierzem i zaworem. Wobec samowolnego wykonania spornego przyłącza organ I instancji miał zatem obowiązek prowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 ust. 1 pkt Pr. bud., w toku którego miał obowiązek zbadać m.in. to, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie organ nie jest uprawniony do żądania w tym postępowaniu przedstawienia przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak nie jest zwolniony od obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w inny sposób według reguł ogólnych, w szczególności na podstawie dokumentów stwierdzających taki tytuł prawny do nieruchomości, z którego wynika uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor - T. S. jest współwłaścicielem działki, na której zlokalizowane jest sporne przyłącze wraz z T. W., która wielokrotnie podkreślała, że wnosi o rozbiórkę tego przyłącza. Oznacza to, że inwestor nie posiada prawa do realizacji przyłącza na spornej działce, a więc należało nakazać rozbiórkę przyłącza. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. S. domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i § 3, 80, 75 § 1 kpa w zw. z art.78 § 1, 136, 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 w zw. z art. 50 i 51 Pr. bud. polegające na nienależytym ustaleniu stanu faktycznego i pominięciu wskazanych przez skarżącego dowodów, a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że sporne przyłącze zostało zrealizowane samowolnie, co doprowadziło do bezzasadnego prowadzenia postępowania naprawczego. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślił, że przyłącze wodociągowe na działce nr ewid.[...] zostało wybudowane przez Zakład [...] w B. w latach 1995-1996 za zgodą skarżącego. Budowa została wykonana na podstawie umowy z Urzędem Gminy S. w oparciu o decyzję z dnia [...] sierpnia 1995 r. wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L., o pozwoleniu na budowę wodociągu zbiorowego dla wsi i [...]. Integralną część tej decyzji stanowił zatwierdzony projekt budowlany, który obejmował przyłącze wodociągowe na działce nr ewid.[...] łącznie z doprowadzeniem wody do domu mieszkalnego skarżącego. Przyłącze zostało zakończone trójnikiem (rozgałęzieniem), od którego została doprowadzona woda do budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr ewid.[...], a także - zgodnie z pozwoleniem i oznaczeniem na mapie jednostkowej – do domu mieszkalnego skarżącego. Ponadto skarżący wyjaśnił, że od 1979 r. był współwłaścicielem działki nr ewid.[...], a następnie od 1989 r. jej samoistnym posiadaczem i włada tą nieruchomością jak właściciel, zamieszkując na niej z rodziną. Taki stan posiadania został potwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego L. w L. z siedzibą w Ś. z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...], którym sąd przywrócił T. S. bezprawne naruszenie posiadania przez T. W. i jej męża i nakazał im zaniechanie dalszych naruszeń posiadania. Skarżący zarzucił również, że organy bezzasadnie pominęły jego wniosek dowodowy o włączenie do akt sprawy pełnej dokumentacji na wykonanie przyłącza przez Zakład [...] w B.. Podniósł, że w sprawie miał zastosowanie art. 29 a Pr. bud., który zezwala na budowę przyłączy bez dokonywania zgłoszenia, przy zachowaniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W związku z tym w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki spornego przyłącza, a postępowanie powinno podlegać umorzeniu. Skarżący zarzucił również, że brak jest podstaw prawnych do zarzucenia mu, że nie może wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ na realizację przyłącza nie posiada zgody współwłaścicielki terenu, tj. T. W.. Użyte w ustawie określenie "dysponować nieruchomością na cele budowlane" należy bowiem rozumieć jako dysponowanie nieruchomością, a w postępowaniu toczącym się w trybie art. 51 Pr. bud. nie ma obowiązku wykazania się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości. Skoro więc skarżący doprowadził wodę do domu mieszkalnego od istniejącego przyłącza wodociągowego na działce nr ewid.[...] na podstawie pozwolenia na budowę, to organ nie miał podstaw do nakazania rozbiórki przyłącza. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie w dniu [...] listopada 2018 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika skarżącego, który wskazał, że skarżący w wykonaniu wyroku Sądu Rejonowego L. w L. z siedzibą w Ś. z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...] opuścił działkę nr ewid.[...] z domem mieszkalnym i nieruchomość tę przekazał T. W. jako wyłącznej właścicielce. W związku z tym skarżący obecnie nie może być stroną postępowania, dlatego postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Na rozprawie sądowej w dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik skarżącego popierał skargę, zaś uczestniczka – T. W. przychyliła się do skargi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze, które sąd administracyjny ma obowiązek uwzględniać zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz.1302), dalej jako "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. Przepis ten przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W świetle art. 52 Pr. bud. - czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, jest obowiązany wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten określa zatem podmioty, do których należy skierować decyzję zawierającą nakaz rozbiórki, przy czym kryterium wyboru adresata spośród tych podmiotów, jest posiadanie prawnych możliwości wykonania decyzji. Nie ma natomiast możliwości nałożenia nakazu rozbiórki na inwestora, który zbył prawo własności nieruchomości wraz ze znajdującym się na nim wybudowanym - z naruszeniem prawa - obiektem budowlanym. Nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności zaadresowany do sprawcy samowoli budowalnej (inwestora), ale tylko wtedy, gdy posiada on tytuł prawny do nieruchomości, umożliwiający zrealizowanie nałożonego obowiązku. W orzecznictwie podkreśla się, że nakaz taki powinien być skierowany do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, nawet jeśli nie jest on inwestorem, który dopuścił się naruszeń prawa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r., II SA/Sz 747/14; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 748/13; "Prawo budowlane. Komentarz", red. A. Gliniecki, wyd. LexisNexis Polska Sp. z o.o., Warszawa 2012, s.502). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obiegu prawnym, gdyż - jak wynika z pisma pełnomocnika skarżącego, które wpłynęło do Sądu w dniu [...] listopada 2018 r. (k.36) – skarżący, będący wprawdzie inwestorem, który zrealizował sporne przyłącze, zbył następnie nieruchomość, na której to przyłącze się znajduje tj. działkę nr ewid.[...] na rzecz T. W., będącej uczestniczką niniejszego postępowania. Oznacza to, że aktualnie skarżący nie ma prawnych możliwości dokonania ewentualnej rozbiórki spornego przyłącza, tym bardziej, że uczestniczka postępowania – T. W., aktualna właścicielka działki nr ewid.[...], na rozprawie sądowej przyłączyła się do skargi, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej sytuacji uznać należy, że wobec zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oznaczałoby pozostawienie w obrocie prawnym decyzji niewykonalnej, a więc dotkniętej wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Skarżący nie posiada już bowiem tytułu prawnego do działki nr ewid.[...], a aktualna właścicielka tej nieruchomości sprzeciwia się nakazowi rozbiórki. W związku z tym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a., jako naruszające art. 52 Pr. bud.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni zmianę właściciela działki nr ewid.[...], na której znajduje się sporne przyłącze.