II SA/Lu 409/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi S.A. w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. II SA/Lu 409/06 U z a s a d n i e n i e Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], ze skargi [...] Spółka Akcyjna w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wydaną na podstawie przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) uchyliło zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Akcyjna w L. utrzymało w mocy wydaną w trybie wznowieniowym decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Dyrektora Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze złożonej na tę decyzję, [...] Spółka Akcyjna w L. i Pracownicza Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w L. kwestionowały decyzje organu I instancji i stanowisko organu odwoławczego o utrzymaniu jej w mocy wnosząc o uchylenie decyzji SKO i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jak wskazano, zarzuty te dotyczyły nie rozpoznania przez organ II instancji sprawy co do istoty i pozostawienia tym samym w obrocie prawnym decyzji, co do której istnieją podstawy do jej uchylenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż niezależnie od tych zarzutów, skarżący podnosili również inne, odnoszące się oparcia decyzji na wniosku z dnia 11 grudnia 2003 r. i nieaktualnym raporcie oddziaływania na środowisko, jak również odstąpienia od rozpatrzenia i uwzględnienia treści kontroperatu złożonego przez [...] S.A., a także nieuwzględnienia okoliczności, iż inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono w związku z tym, iż SKO po rozważeniu zarzutów skargi i ponownej analizie materiału dowodowego uznało, iż skarga kwalifikuje się do uwzględnienia w całości, albowiem zaistniały podstawy do uchylenia w trybie przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi własnej decyzji, jak i decyzji organu i instancji w celu ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazano, zaskarżoną decyzję organ wydał po wznowieniu na wniosek [...] S.A. postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2005 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ administracji publicznej I instancji decyzją z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] działając na podstawie przepisu art. 151 w zw. z art. 146 § 2 kpa odmówił uchylenia własnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podniósł, iż zgodnie z przepisem art. 146 § 1 kpa nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Brak doręczenia decyzji [...] S.A. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., według organu, nie miał wpływu na rozstrzygnięcie i treść tej decyzji. Dokonując oceny decyzji organu administracji publicznej I instancji, SKO podniosło, iż w niniejszej sprawie [...] S.A. jest stroną tego postępowania. Konsekwencją tego był nakaz doręczenia jej decyzji na piśmie. Zaniechanie realizacji tego nakazu skutkowało uniemożliwieniem stronie tegoż postępowania realizacji prawa do zaskarżenia orzeczeń pierwszoinstancyjnych. Jak wskazano, brak udziału strony, nie wynikający z jej winy, jest bezwzględną przesłanką wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania, jako instytucja procesowa stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i wydania decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie jej wydania. Wznowienie postępowania rozpoczyna bowiem nowe postępowanie administracyjne, które kończy decyzja o charakterze merytorycznym. Decyzja podjęta po wznowieniu postępowania za podstawę prawną mieć winna zarówno przepisy procesowe, jak również przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2005 r. nie czyni zadość tym wymogom. Jako podstawę prawną wskazuje przepis art. 151 w zw. z art. 146 § 2 kpa, z tym, że w uzasadnieniu decyzji organ powołał się art. 146 § 1 kpa. Brak jest więc oparcia decyzji na konkretnych przepisach prawa materialnego. Zastosowanie przepisu art. 146 § 2 kpa może nastąpić tylko w sytuacji, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wydana w tym trybie decyzja nie może ignorować dowodów i żądań strony, a wręcz przeciwnie odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej organ musi odnieść się do tych dowodów i żądań z podaniem przyczyn ich nieuwzględnienia. Jak podniosło SKO, tych argumentów decyzja organu I instancji jednak nie zawiera. Wobec tego, w związku z motywami i argumentami zawartymi w odwołaniu [...] S.A., jak również w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 848/04 należało stwierdzić, że organ I instancji ponownie wydając decyzję dokonał zmiany jej charakteru pozostawiając bez zmian merytoryczną stronę decyzji dotyczącej budowy bazy [...] S.A. przy ul. [...] w L. Wskazano przy tym, iż zarzuty skargi [...] S.A. wysoce zbieżne z zarzutami odwołania, co nakazuje przyjąć, że nie zostały one rozpatrzone. Wobec tego nadal budzi wątpliwości przyjęcie tego samego operatu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, pomimo zmiany charakteru inwestycji i podnoszonych obiekcji, co do naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich. Organ I instancji nie odniósł się także do kontroperatu, nie wyjaśniono również okoliczności związanych z roszczeniami [...] S.A. w zakresie własności i dostępności inwestycji do drogi publicznej. W związku z tym, wskazano iż decyzja wydana w trybie wznowieniowym nie wskazuje w sentencji przepisów prawa materialnego, a z lakonicznego jej uzasadnienia wynika, iż organ I instancji nie dokonał ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, do czego był zobowiązany wydając w tym trybie decyzję. Wskazano również, iż przywołane podstawy rozstrzygnięcia – art. 156 i 146 § 2 kpa – stanowią odmienne przesłanki o charakterze procesowym dla wydania decyzji po wznowieniu postępowania. Na decyzję tę [...] S.A. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając iż wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co polegało na wydaniu decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia skutkując tym samym otwarciem nowego toku instancji w sprawie, mimo iż wniesiona skarga uruchomiła tok postępowania sądowoadministracyjnego, jak również z naruszeniem przepisu art. 107 § 1, 3, 4 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionując zasadność zarzutów skargi, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wnosiło o oddalenie skargi. Niezależnie od tego, w odpowiedzi na skargę, SKO kwestionowało zasadność stanowiska o braku podstaw do wydania w trybie przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując iż z akt sprawy wynika, że skarżąca [...] S.A. wnosiła o uchylenie również decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według Sądu, skarga [...] S.A., o ile wnosi on o wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty formułowane w skardze są uzasadnione. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, o istotnym wpływie na wynik sprawy. Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja, jako wadliwa podlegała uchyleniu. Istota zagadnienia sprowadza się do kwestii zasad i trybu rozstrzygania sprawy w trybie przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w kontekście zaś treści zaskarżonego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosi się do prawnych form działań (uprawnień) organu administracji publicznej podejmowanych w trybie autokontroli. Przywołany przepis stanowi, iż "Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy." Wykładnia przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż skoro podstawowym skutkiem procesowym wniesienia skargi jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym, co w konsekwencji kreuje konkretne prawa i obowiązki stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to przyjąć należy, iż wystąpienie ze skargą nie uruchamia toku odrębnego, swoistego "pozainstancyjnego" postępowania administracyjnego. Charakter uprawnień autokontrolnych, o których mowa w przywołanym przepisie, daje więc podstawę do orzekania w sprawie administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, a granice właściwości organu administracji publicznej orzekającego w trybie autokontroli determinowane są ramami pierwotnie istniejącego materialnego stosunku administracyjnego. W związku z powyższym, jak również gdy zważyć na normatywne źródło uprawnień (kompetencji) autokontrolnych organu administracji publicznej stwierdzić należy, iż zarówno uprawnienia autokontrole organu, jak i sama decyzja autokontrola są elementami postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe ustalenia nie pozostają bez wpływ na zakres rozumienia i treść pojęcia "uwzględnienia skargi w całości". Jakkolwiek z przepisów art. 54 § 4 i art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, iż skarga może być "uwzględniona" tak przez sąd, jak i przez organ administracji publicznej, to jednak skutki "uwzględnienia" nie są w obydwu tych sytuacjach tożsame. Skoro uprawnienia orzecznicze sądów administracyjnych mają zasadniczo charakter kasacyjny, to uwzględnienie przez sąd skargi na decyzję lub postanowienie polegać może na ich uchyleniu, stwierdzeniu nieważności lub stwierdzeniu wydania ich z naruszeniem prawa. Organ administracji publicznej zaś, korzystając z przysługujących mu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnień autokontrolnych, nie dość że negatywnie rozstrzyga o bycie prawnym zaskarżonej decyzji, to przede wszystkim zobligowany jest do ponownego skonkretyzowania normy prawa materialnego i realizacji w ten sposób zasadniczego celu zaskarżenia (zob. T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s,164). Zasadniczo więc, treść pojęcia "uwzględnienia skargi w całości" oznacza uwzględnienie skargi co do istoty sprawy. W związku z tym, w kontekście form realizacji uprawnień autokontrolnych przez organ administracji publicznej w trybie przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za rozstrzygnięcia dopuszczalne uznać należy: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy; uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego; uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z równoczesną realizacją obowiązku wydania rozstrzygnięcia co do istoty albo rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia postępowania. Za niedopuszczalną uznać zaś należy decyzję kasacyjną przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (por. T. Woś, H. Knuysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 252-253; T. Kiełkowski, op. cit. s.164-165; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrole organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004,z. 1, s.65-66; wyrok NSA z 18 grudnia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 614/00, w uzasadnieniu którego wyrażono pogląd, iż jeżeli w ramach autokontroli organ uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji to powinien jednocześnie orzec o istocie sprawy albo umorzyć postępowanie pierwszej instancji). Prowadziłoby to bowiem do ponownego uruchomienia toku instancji w postępowaniu administracyjnym, w sprawie już ostatecznie zakończonej, tym samym również do ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Jakkolwiek pogląd o dopuszczalności wydania w trybie autokontrolnym również tego rodzaju decyzji jest prezentowany w literaturze przedmiotu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004 s.106), to jednak z zastrzeżeniem możliwości jej wydania tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość i wprost żądanie takie zostało sformułowane w skardze. W świetle wyżej przedstawionych argumentów, w tym poglądów doktryny prawa i orzecznictwa sądowego, afirmowanych przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, uznać należy iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania. Formułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznać więc należało za uzasadniony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało prawa do wydania decyzji kasacyjnej przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skoro, jak wyżej wskazano, przywołany przepis ustawy nie ustanawia kompetencji do wydawania na jego podstawie tego rodzaju decyzji, to również za chybioną uznać należy w tym względzie argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jakkolwiek mogłaby być uznana ona za przekonującą i trafną na etapie postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, w którym organ II instancji orzekałby na podstawie przepisu art. 138 § 2 kpa, to jednak, w sprawie niniejszej, uznaniu ją za taką sprzeciwia się fakt wydania jej na podstawie przepisu art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wyżej wskazano, stanowi ona element postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, brak jest podstaw, aby uznać, że zaskarżona decyzja uchylającą decyzję własną SKO i decyzję organu I instancji z równoczesnym przekazaniem mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, czyniła zadość żądaniu skargi, w sensie normatywnej treści pojęcia "uwzględnienia skargi w całości". Nie dość bowiem, że jak wyżej wskazano, "uwzględnienie skargi w całości" zasadniczo oznacza wydanie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy, to ponadto analiza treści żądania skargi [...] S.A. w Lublinie, jak również jej uzasadnienia, nie dają żadnych podstaw, aby przyjąć, że skarżący wnosił o wydanie decyzji kasacyjnej. Tym samym nie jest więc uprawnione, tak jak uczyniono to w odpowiedzi na skargę, odwoływanie się do wskazanego poglądu dopuszczającego wydanie w trybie autokontrolnym decyzji kasacyjnej, tym bardziej, że uzasadniając tak właśnie swoje stanowisko w sprawie, SKO pogląd ten przywołało w selektywny sposób, przy tym nie korespondujący z rzeczywistym stanem rzeczy. Według Sądu, przywołane argumenty, ich ocena i wnioski z niej wypływające, nakazują uznać zaskarżoną decyzję za wadliwą, wydaną z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana bowiem została z naruszeniem przepisów art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.