II SA/Lu 412/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. F. i R. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021r., znak: [...] w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania [...] i R. F. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie odmowy zmiany użytku leśnego na użytek rolny działki nr [...] położonej w obrębie L. P. gmina Z. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Starosta Z. odmówił skarżącym zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na wskazanej we wniosku działce. Organ stwierdził m.in., że sama chęć powiększenia obszaru gruntów rolnych w gospodarstwie właściciela lasu jest niewątpliwie istotna dla niego, jednakże zmierza jedynie do zwiększenia rozwoju gospodarstwa rolnego, a co za tym idzie - nie można traktować tej potrzeby jako szczególnie uzasadnionej, a na taką wskazuje ustawodawca w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc głównie błędną – ich zdaniem - modernizację ewidencji na ich działce. Podkreślili, że wielokrotnie zwracali się do Starosty [...] o wyjaśnienie dlaczego tylko na ich działce czterokrotnie powiększono areał lasu. Na sąsiednich działkach, przy takim samym zadrzewieniu, nie uznano tych gruntów za las. Mają tylko 9 arów, a nie 40. Ich sprawa jest na tyle skomplikowana, że nie domagają się zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny, lecz przywrócenia stanu faktycznego przed modernizacją. Podkreślili, że chcieliby mieć zaplecze w razie utraty pracy czy innej nieprzewidzianej sytuacji. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1463), zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Zatem aby uzyskać zezwolenie, właściciel lasu powinien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba". Organ odwoławczy stwierdził także, że w orzecznictwie sądowym wyrażony został pogląd, że potrzeba zmiany przeznaczenia powinna być uzasadniona nie tylko subiektywną oceną właściciela lasu, ale przede wszystkim przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów oceny sytuacji strony i jej argumentów. Jak ustalono w toku postępowania skarżący są właścicielami/współwłaścicielami innych działek o charakterze rolnym – działka nr [...] klasy RIV o powierzchni 0,1488 ha, część działki nr [...] klasy RVI o powierzchni 0,2568 ha oraz działka nr [...] o powierzchni 3,187 ha RUI a i b. Konkludując Kolegium stwierdziło, że skarżący w toku postępowania nie wykazali "szczególnie uzasadnionych potrzeb", które w myśl art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, umożliwiałyby uzyskanie zgody na zmianę lasu na użytek rolny. Taką okolicznością nie może być na pewno zamiar produkcji własnej zdrowej żywności, tak ważnej – w ocenie skarżących - choćby ze względu na pandemię.. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący podtrzymali argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo podkreślili, że organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieobiektywne określenie stanu faktycznego i stanu występującego na gruncie. Brak jest odniesień do badań gruntu, pomiarów, operatów, map, zdjęć i szeregu innej dokumentacji zgromadzonej w ciągu całego procesu wyjaśniania sprawy. Uproszczony plan urządzania lasu jest niezgodny ze stanem faktycznym. Stanowisko organów według skarżących ogranicza im konstytucyjne i własnościowe prawa, a ponadto brakuje opinii i wyjaśnień wszystkich stron biorących udział w opracowywaniu modernizacji. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2020r., poz. 1463 ze zm.), stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ stosujący go działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązki właścicieli lasów trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy o lasach podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Rozumienie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, że niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem sąd wskazał, z mocy art. 13 ust.1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania, w szczególności do zachowania w lasach roślinności leśnej, ponownego wprowadzania upraw leśnych w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym ochrony przeciwpożarowej, odpowiedniej przebudowy drzewostanu oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający realizację wszystkich jego funkcji. Stosownie do art. 8 ustawy o lasach, podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu. Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Sąd w sprawie niniejszej w pełni akceptuje wypracowaną na tle stosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach praktykę orzeczniczą. Ważna potrzeba życiowa właściciela lasu, która skłoniła go do wystąpienia z wnioskiem, winna być na tyle realna, że jej szybkie niezaspokojenie stanowiłoby wręcz zagrożenie dla egzystencji właściciela lasu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zatem pominąć faktu, że u podstaw dążenia skarżących do przekształcenia na użytek rolny lasu istniejącego na działce nr [...] , legła chęć powiększenia gospodarstwa rolnego i – jak wyjaśnili skarżący – produkcja ekologicznej żywności. Podkreślić jednak należy, że przedmiotowa działka sąsiaduje ze zwartym kompleksem leśnym ( vide wydruk z geoportalu – k. 52 akt adm.), a jak wynika z załącznika do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] (k. 35 akt adm.) "planowane przedsięwzięcie polegać będzie na wycince ok. 100 drzew na działce nr [...] (..)". Jak już wyżej wskazano, zamiar skarżących polegający na zagospodarowaniu tej działki na cele rolnicze nie oznacza istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany użytku leśnego na użytek rolny. Sam bowiem fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie stanowi wystarczającej przesłanki do żądanej zmiany przeznaczenia działki i nie powoduje, że organy winny się do tego wniosku przychylić. Orzekanie o zmianie lasu na użytek rolny następuje w szczególnym reżimie prawnym dowodowym, tj. przy konieczności wykazania wyjątkowych okoliczności. Organ ani sąd nie mogą tego pominąć. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady jej dotychczasowego utrzymywania (a nawet zwiększania), który powinien być stosowany po dogłębnej analizie przesłanek wynikających z ustawy (zob. wyrok w sprawie II OSK 2196/14), przy uwzględnieniu opisanych wyżej priorytetowych celów i chronionych wartości. Dlatego też zarzuty zawarte w odwołaniu, a następnie w skardze Sąd uznał za niezasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że większość zarzutów skarżących dotyczy nieprawidłowości i zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu. Jednakże w związku z tym, że skarżący złożyli w dniu 30 września 2020 r. wniosek o zmianę lasu na użytek rolny (k. 31 akt adm.) organ związany był treścią tego wniosku i w tym zakresie rozpoznawał sprawę. Organ I instancji przeanalizował zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, odniósł się w sposób szczegółowy do argumentacji zawartej przez skarżących w uzasadnieniu wniosku, przytaczając orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Niezrozumiały jest także zarzut "braku opinii i wyjaśnień wszystkich stron biorących udział w opracowywaniu modernizacji" (k. 4 akt sądowoadministracyjnych). Jak już wyżej wskazano, organy nie były uprawnione do rozpatrywania sprawy w innym zakresie niż wynikającym ze złożonego przez skarżących wniosku z dnia 30 września 2020 r. Dlatego też w ocenie Sądu organy administracji nie naruszyły zasad postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., ani także przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020r. ,poz. 1463). Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku