II SA/Lu 416/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. B. i J. B. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm), Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. B. i J. B. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] znak: [...], odmawiającą J. B. i J. B. uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykonaniem instalacji: c.o. i elektrycznej na działce nr ewid. 14/1 przy ulicy P. w L. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 14/1 położonej przy ulicy P. [...] w L. W dniu 18 kwietnia 2007 r. J. B. i J. B. – współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości nr ewid. 13, położonej przy ulicy T. [...] w L., wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wymienioną decyzją ostateczną. Po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...]., znak: [...], organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ulicy P. [...] w L. Organ I instancji w odniesieniu do zarzutu niezapewnienia udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stwierdził, że J. B. i J. B. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wskazał, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyjaśniając jednocześnie, że przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ I instancji po zbadaniu tej kwestii potwierdził, że działka nr 13 J. B. i J. B. nie znajduje się w obszarze rozbudowy części budynku przy ul. P. [...], i jego rozbudowa nie wywoła żadnych ograniczeń związanych z zagospodarowaniem działki sąsiedniej. W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazanej w podaniu o wznowienie postępowania, organ I instancji stwierdził, że podane fakty - tj., iż budynek przy ul. P.[...] posiada cztery kondygnacje naziemne, jego dach nie jest stromym dachem, były znane organowi wydającymi pozwolenie na budowę. Nie są więc to nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istotne dla sprawy, które wyszły na jaw, nie znane organowi I instancji w dniu wydania decyzji. Od decyzji organu I instancji odwołanie wnieśli J. B. i J. B. podnosząc, że organ nie ustosunkował się do ich zarzutów merytorycznych, naruszając art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Odwołujący zarzucili wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę części budynku przy ul. P.[...] z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Plan ten bowiem, jak wskazali odwołujący się, ustala na terenach oznaczonych symbolem M4 zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji poddasza w stromym dachu, przy powierzchni zainwestowania do 35% całkowitej powierzchni działki, gzyms na wysokości 7 m od poziomu terenu, minimalny spadek dachu 30% i maksymalny 100%, zaś rozbudowa budynku przy ul. P.[...] narusza – ich zdaniem ustalenia tego planu. Odwołujący uważają, że organ I instancji, albo błędnie przyjął rozwiązania w przedstawionym projekcie, odnoszące się do posadowienia budynku i jego kondygnacji, albo nie znał tego projektu w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ich zdaniem, ściana budynku znajdująca się od strony ich działki, po ociepleniu będzie znajdowała się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy ich działki (odległość ta nie będzie już wynosiła 4,08 m - jak wskazano w projekcie budowlanym). Odwołujący uważają, że organ I instancji nie powinien w uzasadnieniu decyzji podnosić kwestii wykonania przez nich ściany budynku niezgodnie z zatwierdzonym decyzją z 1996 r. o pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym (wykonania otworu w ścianie budynku od strony działki nr 14/1). Uważają, że organ I instancji, stwierdzając brak przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez stwierdzenie, że wiedział w dniu wydania decyzji o wszystkich podnoszonych przez nich okolicznościach, świadomie wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. B. i J. B., decyzją z dnia [...] znak: [...] (zaskarżoną niniejszą skargą) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ulicy P.[...] w L. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wznawiając postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, organ bada zaistnienie przesłanek do wznowienia postępowania wskazanych w podaniu dopiero po wznowieniu tego postępowania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy w sposób oczywisty można byłoby z twierdzeń strony wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia, a treścią dotychczasowej decyzji. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że zbadanie, czy J. B. i J. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na rozbudowę części budynku przy ul. P.[...] w L., może nastąpić dopiero po wznowieniu tego postępowania. W ocenie Wojewody organ I instancji prawidłowo wywiódł krąg podmiotów uznanych za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi uregulowanie szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że lokalizacja rozbudowy części budynku przy ul. P. [...] nie wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących, co pozwala na stwierdzenie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, J. B. i J. B. nie są stronami postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. W odniesieniu do zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., Wojewoda stwierdził, że odwołujący się nie przedstawili i nie wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna lub nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nie znany organowi, który wydał decyzję. Organ I instancji w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę posiadał projekt budowlany zamierzenia inwestycyjnego i posiadał również inwentaryzację istniejącego budynku. Poprawność wykonanych tych opracowań nie została podważona. Zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, ściana części rozbudowanej budynku przy ul. P. [...] powinna być zlokalizowana w odległości 4.08 m od granicy działki nr 13. Wskazana odległość mierzona jest od ściany już ocieplonej. Wykonanie ściany niezgodnie z zatwierdzonym projektem może spowodować podjęcie stosownych czynności przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto Wojewoda podkreślił, że podnoszony zarzut wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - przy braku uznania przez organ odwołujących się za strony postępowania w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, wyklucza możliwość odniesienia się do tego zarzutu we wznowionym postępowaniu. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. B. i J. B. , podtrzymując argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, podnosząc w szczególności zarzut naruszenia art. 7, art. 10, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ administracji nie odniósł się do zarzutu wydania decyzji z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę z naruszeniem ustaleń zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd, dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również zarzuty i wnioski, wprawdzie nie wskazane w skardze, ale mające wpływ na tę ocenę. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] uchybiają przepisom postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, bowiem wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3, art. 7 i art. 77§ 1 K.p.a. Decyzja administracyjna, jako władcze rozstrzygnięcie sprawy strony, powinna wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ administracji stanowiska. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Stosownie do tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności podjętego rozstrzygnięcia jest właśnie uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie niektóre aspekty sprawy lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Zapoznanie się z uzasadnieniem, które stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny, powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu właściwie wyjaśnia rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego stanowisko organu znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Badając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymogów nie spełnia. Stanowisko organu administracji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest niespójne i niekonsekwentne. Wojewoda stwierdził bowiem, że lokalizacja rozbudowy części budynku przy ul. P. [...] nie wprowadzi związanego z ta rozbudową ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących, a zatem w ocenie organu można stwierdzić, iż J. B. i J. B. nie są stronami w postępowaniu w sprawie wydanego pozwolenia na budowę. Organ nie wyjaśnił jednak, dlaczego J. B. i J. B. nie uznał za strony postępowania w sprawie dotyczącej rozbudowy budynku usytuowanego przy ulicy P. [...], przy jednoczesnym uznaniu ich za strony postępowania w sprawie dotyczącej budynku sąsiedniego przy ulicy P. [...]. Zagadnienie to było już badane przez Wojewódzki Sad Administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Lu 482/08, który wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Teza zawarta w powołanym wyroku jest aktualna również w niniejszej sprawie oraz zgodna z linią orzecznictwa, np. wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1508/07). Bez wyjaśnienia kwestii uznania za stronę postępowania, Sąd nie może ustosunkować się do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazana wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwia dokonanie przez Sąd jej pełnej oceny pod względem zgodności z prawem materialnym, tj. z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. dla obszaru północno - wschodniego. Należy przy tym podkreślić, iż przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają Sądowi uprawnień do merytorycznego rozpoznania sprawy dotyczącej legalności przedmiotowych robót budowlanych prowadzonych na działce nr 14/1 położonej przy ul. P.[...], gdyż należy to do kompetencji organów administracji publicznej. Nie jest zatem możliwe dokonanie przez Sąd własnych ustaleń i dokonywanie oceny, w tym przypadku, istnienia bądź nieistnienia po stronie skarżących legitymacji do udziału w charakterze strony niniejszego postępowania. Stwierdzone wyżej wadliwości nie mogą być zatem usunięte w postępowaniu toczącym się przed Sądem ze skargi. Sąd, jak wyżej wskazano, dokonuje bowiem kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego też zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.