II SA/Lu 416/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uzasadniającego podwyższenie emerytury oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., Komendant Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn. - Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu zażalenia R. C. utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w O. L. z dnia 14 stycznia 2016 r. w sprawie odmowy wydania R. C. zaświadczenia, iż pełniąc służbę w Komendzie Powiatowej Policji w latach 1994, 1997 – 2000, 2002 oraz 2004 - 2006 pełnił ją w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, iż pismem z dnia 20 listopada 2014 r. R. C. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 1994, 1997 – 2000, 2002 oraz 2004 – 2006. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego postanowieniem nr [...] z dnia 14 stycznia 2016 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, iż dokumentacja zgromadzona w KPP w O. L. oraz aktach osobowych wnioskodawcy nie dała podstaw do wydania żądanego zaświadczenia. R. C. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Organ II instancji po dokonaniu analizy zgromadzonych w postępowaniu materiałów oraz akt osobowych skarżącego, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy powołał się na art. 15 ust. 2 pkt [...] ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. jedn. - Dz. U. z 2015 r., poz. 900), zgodnie z którym, emeryturę funkcjonariusza podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734 z późn. zm.), wydanym na podstawie delegacji ustawowej, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Podczas pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach służbowych skarżący realizował zadania służbowe zgodnie z ustalonymi zakresami obowiązków, wykonywał także inne czynności zlecone przez przełożonych w ramach ustalonego zakresu obowiązków. W toku postępowania wyjaśniającego dokonano analizy akt osobowych R. C. oraz dokumentacji znajdującej się w Komendzie Policji pod kątem ustalenia, czy wykonywane przez policjanta czynności służbowe stanowić mogły dla jego życia i zdrowia szczególne zagrożenie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał jednoznacznie, iż faktycznie R. C. jako policjant zajmujący stanowiska wykonawcze w pionie prewencji oraz w pionie kryminalnym realizował czynności zmierzające do zapobiegania popełnianiu przestępstw oraz czynności ścigania sprawców przestępstw i wykroczeń m.in. poprzez podejmowanie interwencji, zatrzymywanie i doprowadzanie osób do wytrzeźwienia bądź aresztu. Zgodnie z rotą złożonego ślubowania oraz przydzielonym zakresem obowiązków zobowiązany był do ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania spokoju w miejscach publicznych, zapobiegania działalności przestępczej (min. poprzez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego , a co za tym idzie do stosowania środków przymusu bezpośredniego). Pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie utraty życia lub zdrowia, wobec tego warunkiem niezbędnym do uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być rzeczywiste — wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz musi być obiektywne konkretne. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Całokształt służby w Policji (a przede wszystkim służba patrolowo-interwencyjna) wiąże się zagrożeniem życia i zdrowia, szczególnie kiedy czynności służbowe podejmowane są wobec osób nietrzeźwych i agresywnych. Istnieje jednak oczywista różnica między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie może nieść za sobą służba w Policji dla każdego policjanta, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym określonym w § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Zarówno organ I instancji, jak i organ rozpatrujący zażalenie, w zebranym materiale nie znalazły dowodów świadczących, by R. C. pełnił służbę w Policji w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, wykonując czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, bowiem po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, organ II instancji nie znalazł podstaw stanowiących przesłankę do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia. Natomiast w przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub brak dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia, co w niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie uczynił organ I instancji. W skardze na postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Policji w L. skarżący R. C. wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania. Podkreślił, że podejmując interwencje czy dokonując doprowadzenia osób, mając na uwadze zagrożenie z ich strony oraz będąc zobligowany obowiązującymi przepisami, zawsze stosował kajdanki i siłę fizyczną. Wskazał, że organ po zakończeniu postępowania nie zapoznał go z "jego materiałami ani z projektem decyzji", nie uwzględnił także wniosku o przesłuchanie świadków na okoliczność przeprowadzania czynności służbowych w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia. Nie zapewnił także czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto w ocenie skarżącego przedstawił on dowód w postaci raportów poświadczonych przez jego przełożonych i Komendanta Powiatowego Policji w O. L., a zatem udowodnił, że w określonym czasie podejmował czynności służbowe w warunkach zagrożenia życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestie pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, reguluje przepis art. 15 ust. 2 i [...] ustawy z dnia 18 lutego w 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz.U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 ze zm. dalej "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."). Natomiast w myśl § 14 ust. 1 pkt [...] i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarne oraz ich rodziny (Dz.U. z 2015 r., poz. 1148 ze zm.), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej, wydane na żądanie funkcjonariusza. Problematykę wydawania zaświadczeń reguluje z kolei Dział VII ("Wydawanie zaświadczeń") ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23. , dalej "k.p.a".). Stosownie do brzmienia art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzania określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzaniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z treścią art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W orzecznictwie dotyczącym wydawania zaświadczeń akcentuje się, że określenie danych znajdujących się w posiadaniu organu nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco poprzez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenia w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Zwraca się ponadto uwagę na to, że występujący w art. 218 § 2 k.p.a. w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego zwrot "w koniecznym zakresie", wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 - 86 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Ł [...]105/95 - OSP 1998, Nr [...], poz. 106). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 września 1998 r., sygn. akt II SA/Łd 1119/96 (niepubl.) stwierdzając, że postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka; wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza bowiem przepis art. 218. Podzielając powyższe poglądy należy podnieść, iż postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. W tym kontekście podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz błędne ustosunkowanie się do stanu faktycznego, są chybione. Organy Policji, wbrew argumentacji skarżącego, przeprowadziły przed podjęciem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, wszechstronne postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie, dokonując sprawdzeń ewidencji, rejestrów, notatników i innych dokumentów oraz danych będących w ich posiadaniu, pod kątem służby skarżącego w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, co znalazło odzwierciedlenie w obszernym uzasadnieniu tak zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia organu I instancji. Również kwerenda dokumentacji archiwalnej nie wykazała istnienia zapisów świadczących o tym, że skarżący brał udział w czynnościach służbowych, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia żądanej treści. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można organom zarzucić również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności § 4 ust. 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Zgodnie z jego treścią, emeryturę podwyższa się 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia Jego brzmienie uwzględnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (OTK, A 2014/5/56, Dz. U. 2014, 736) zgodnie, z którym § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt [...] ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz ich rodziny oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Oceniany przepis nadal stanowi, że zagrożenie dla życia lub zdrowia powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdzając, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt [...] ustawy z 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, a miało charakter wyjątkowy. To niebezpieczeństwo powinno mieć wymiar zbliżony do pojęcia czynnej napaści na funkcjonariusza lub usiłowania czynnej napaści. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego napastnika Nie ulega bowiem wątpliwości, że służba w Policji związana jest z ryzykiem wystąpienia szczególnego rodzaju zagrożeń, jednakże ustawodawca uzależnia zwiększenie wymiaru emerytury od zaistnienia konkretnych przesłanek wymienionych w omawianych przepisach i to zarówno co do ich rodzaju, jak i wymiaru. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym ( o czym była już mowa wyżej w niniejszym uzasadnieniu). Podstawę postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stanowi art. 219 k.p.a., który jest częścią regulacji działu VII k.p.a. Tym samym postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego. Istota tkwi w tym, że nie jest ono aktem woli organu, ale aktem wiedzy. Zatem zarzuty naruszenia " przepisów o postępowaniu administracyjnym" nie są trafne. W ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie przeprowadza się postępowania dowodowego, o którym mowa w skardze. Zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność przeprowadzania czynności służbowych w warunkach zagrożenia życia lub zdrowia nie jest trafny. Organ na tej podstawie nie mógłby bowiem wydać zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę (v. wyrok NSA oz. w Łodzi z dnia 2 września 1998 r. sygn. akt II SA/Łd 1119/96, orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu prowadzonym na skutek żądania wydania zaświadczenia, w tym przypadku żądanej treści, nie rozstrzyga się w indywidualnej sprawie administracyjnej o obowiązku, czy uprawnieniu jednostki. Z tego względu, wbrew twierdzeniu skargi, w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów Działu VII organ nie ma obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowania, tak jak rozumie to skarżący i o czym jest mowa w art. 10 k.p.a. Mimo to, organ pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. poinformował skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach (k.21 akt adm. t.II) i w dniu 11 stycznia 2016 r. skarżący zapoznał się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym ( k.93 w.w. akt adm.). W niniejszej sprawie organ dokonał wyczerpujących ustaleń – z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 – na podstawie dostępnych danych pozostających w dyspozycji Policji: akt osobowych R. C., rejestru śledztw i dochodzeń, książki osób zatrzymanych, notatników służbowych, rejestru wypadków w służbie i w drodze policjantów KPP w O. L., protokołów zatrzymań osób, książki kontroli osób zatrzymanych, rejestru wydanych notatników i rejestru interwencji. Z dokumentów tych wynika, że skarżący wykonywał czynności zatrzymania, doprowadzenia do wytrzeźwienia, odkonwojowania. Takie czynności zostały ujawnione w dołączonych przez skarżącego do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania "raportach z działania policjanta w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" (k.23 – [...]1 akt adm. tom II). Były to jednak czynności wynikające z zakresu obowiązków i specyfiki służby. Biorąc pod uwagę, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, nie rozstrzyga żadnej sprawy i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Organy wykazały, że podjęły wszelkie działania celem należytego rozpatrzenia wniosku strony. Wobec braku dokumentacji mogącej stanowić podstawę wydania zaświadczenia zasadnie organ zastosował przepis art. 219 k.p.a. W ocenie Sądu, dokonując kwerend, sprawdzeń i analiz, organy Policji kierowały się treścią § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. z uwzględnieniem cytowanego wyroku TK. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...]0 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku Ubocznie podnieść należy, że organy uwzględniły wniosek skarżącego o wydanie takiego zaświadczenia dotyczącego lat 2001 i 2010, kiedy to podejmował czynności w celu ochrony osób oraz mienia na terenie zagrożonym, objętym akcją powodziową.