II SA/Lu 42/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2006 r. sprawy ze skargi S. i M. małż. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz S. i M. małż. K. kwotę 162 (sto sześćdziesiąt dwa ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania . Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ([...]) Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego, działając z upoważnienia Starosty na wniosek Wójta Gminy wywłaszczył na rzecz Gminy nieruchomość o powierzchni 100 m kw., oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obr. T., gm. T., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącą własnością M. i S. małż. K. i przyznał w związku z tym odszkodowanie w łącznej wysokości 3212,00 zł. Treść decyzji określona została w dwunastu punktach, przy czym w pkt. VI nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Wywłaszczenie nastąpiło po bezskutecznych próbach uzgodnienia zbycia nieruchomości przez właścicieli, co potwierdza protokół z odbytej rozprawy z dnia 25 listopada 2004 r. Cel wywłaszczenia, stanowiący w ocenie organu cel publiczny, określono jako budowa parkingu dla pojazdów dowożących dzieci do szkoły, wskazując w uzasadnieniu na zgodność zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, według którego teren ten został przeznaczony na usługi o charakterze komunikacyjnym, w tym urządzenia parkingowe. Wartość gruntu określona została przez rzeczoznawcę na podstawie operatu szacunkowego. Jednocześnie organ wskazał, iż zachodziła konieczność natychmiastowego zajęcia terenu na podstawie art. 108 § 1 kpa oraz art. 122 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w celu szybkiej i skutecznej realizacji celu wywłaszczenia. Od decyzji odwołanie wniosła w dniu 25 lipca 2005 r. S. K. wskazując na brak określonej w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami cechy celu publicznego w odniesieniu do planowanego parkingu oraz na nieścisłości w określeniu powierzchni działki, bowiem z aktu notarialnego wynika, iż powierzchnia działki wynosi 126 m kw. Wskazała także na fakt, iż nie spełnione zostały warunki określone w art. 113 ustawy, bowiem cel inwestycji może być zrealizowany na leżących odłogiem innych terenach położonych w pobliżu szkoły. Nie zgadza się także na przyjętą w operacie szacunkowym a następnie w decyzji wartość nieruchomości i wysokość odszkodowania. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. ([...]) Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego [...], działając z upoważnienia Starosty, zmienił powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., określając powierzchnię nieruchomości na 126 m kw. i zmieniając wysokość odszkodowania na 4047,10 zł., pozostawiając decyzję w pozostałych punktach bez zmian. Podstawą prawną decyzji był art. 132 kpa w zw. z art. 112, art. 113 ust. 1.3 i 4 oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W dniu 26 października 2005 r. wpłynęło do odwołanie M. i S.K. od decyzji z dnia [...]lipca 2005 r., które jest pismem, pod którym nie widnieją podpisy żadnego w wnioskodawców, a w którego treści powtórzone zostają co do zasady argumenty odwołania z dnia 25 lipca 2005 r., przy wskazaniu, iż także skorygowana suma odszkodowania nie zadowala odwołujących się. Pismo to zostało potraktowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] października 2005 r., i stanowiło następnie podstawę rozpatrzenia odwołania i podjęcia decyzji przez Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, działającego z upoważnienia Wojewody. Decyzją organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. ([...]) orzeczono utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, wskazując na publiczny charakter celu wywłaszczenia, zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodność postępowania z przepisami ustawy oraz na trafność ustalonej wysokości odszkodowania, ustalonej w sposób określony przez ustawę oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. ([...]) sprostował błędnie zapisany w powyższej decyzji numer decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2005 r. Od decyzji organu odwoławczego z dnia 15 listopada 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli M. i S.K., wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Zarzucili decyzji naruszenie art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, twierdząc, że nieruchomość nie była przeznaczona w planie miejscowym na cel publiczny, art. 112 ust. 3 ustawy z powodu zaniechania doprowadzenia do realizacji celu w sposób inny niż poprzez wywłaszczenie, rażące naruszenie art. 30 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2002 r., nr 113, poz. 984 ze zm.) ustalającego negocjacyjny tryb nabycia nieruchomości oraz rażące naruszenie art. 108 kpa w zw. z art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z powodu braku określonej w tych przepisach przyczyny natychmiastowego zajęcia nieruchomości ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. 1. Kontrola sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) orzekanie w zakresie jej zgodności z prawem. Kontrola sądu administracyjnego dokonywana jest zatem z punktu widzenia spełniania przez decyzję wymogów zawartych w normach kompetencyjnych, proceduralnych i materialnoprawnych. Zakres tej kontroli dokonuje się, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w granicach skargi, przy czym sąd nie jest związany jej zarzutami i wnioskami oraz podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach skargi rozpatrywane są nie tylko argumenty bezpośrednio w niej podniesione, ale także wszystkie te składniki ustalonego stanu prawnego, które mogą prowadzić do stwierdzenia niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Ocena prawna sądu z kontekście niniejszej skargi nie dotyczy przebiegu postępowania prowadzącego do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, nie dotyczy także rozstrzygnięć merytorycznych, związanych ze spełnianiem przez projektowaną inwestycję na wywłaszczonej nieruchomości cech celu publicznego, jak też wysokości odszkodowania ustalonego przez rzeczoznawcę na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego. Kwestie te, w ocenie sądu, należy bowiem oddzielić od zagadnień wchodzących w zakres i sposób kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Przedmiotem oceny są zatem kwestie formalne, związane z potraktowaniem przez organ odwoławczy odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz w objęciem przez ten organ kontrolą podjęcia na gruncie art. 132 kpa decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] lipca 2005 r., a także nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji zwraca uwagę po pierwsze fakt, iż pismo, które wpłynęło w dniu 26 października 2005 r. potraktowane zostało jako odwołanie, podczas gdy nie było ono podpisane przez żadnego z wnioskodawców. Nie spełnia zatem ono wymogów określonych w art. 63 § 3 w zw. z § 1 kpa, na gruncie których podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Wprawdzie odwołanie złożone do decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., poprzedzającej decyzję częściowo ją zmieniającą zostało podpisane przez S.K. i w tym zakresie mogło stanowić podstawę rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] października 2005 r., niemniej argumenty odwołania odnosiły się już do powierzchni działki w wysokości 126 m kw. która została ustalona w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2006 r., W związku z tym treść decyzji organu odwoławczego, określającej powierzchnię działki na 126 m kw., odnosiła się m. in. do argumentu wskazanego w nie podpisanym piśmie, nazwanego odwołaniem, które nie powinno być jako odwołanie potraktowane. Wada powyższa nie jest jednak decydująca dla oceny prawnej, prowadzącej do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dwie następne mają bardziej jednoznaczny charakter i powinny były stać się przedmiotem kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy. 3. Organ odwoławczy w szczególności nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do podstawy prawnej decyzji z dnia [...] października 2005 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. Organ pierwszej instancji powołał bowiem jako podstawę rozstrzygnięcia art. 132 kpa. Przepis ten w § 1 umożliwia wydanie przez organ administracyjny nowej decyzji, w której uchyli on lub zmieni zaskarżoną decyzję, ale decyzja taka może zostać podjęta wówczas, gdy odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji uznał, że odwołanie w całości zasługuje w całości na uwzględnienie. W § 2 natomiast określona jest sytuacja, gdy odwołanie wnosi jedna strona, ale pozostałe strony wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Warunki wskazane w powyższych przepisach nie wystąpiły w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji z dnia [...] października 2005 r. a organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do tego braku, nie poddając w ogóle ocenie zastosowanie podstawy prawnej w postaci art. 132 kpa. Odwołanie z dnia 25 lipca 2005 r. zostało wniesione jedynie przez S.K. (brak podpisu M.K.). Odwołania nie wniósł natomiast Wójt Gminy. Wójt Gminy wniósł wprawdzie w dniu 19 lipca pismo do Starosty Powiatu w Ś., treścią którego jest wniosek o sprostowanie wielkości powierzchni działki, która powinna wynosić 126 m kw. i w tym kontekście pismo to mogłoby być potraktowane jako wyrażenie zgody przez Wójta na uwzględnienie argumentu odwołania. Nie zmienia to jednak faktu, że pismo Wójta dotyczyło jedynie sprostowania wielkości powierzchni działki, natomiast nie odnosi się w żaden sposób do pozostałych argumentów odwołania. Niezależnie zatem od braku odwołania się przez M.K., nie można także uznać, że pismo powyższe wyraża zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania S.K. z dnia 26 lipca 2005 r., wskazującym ponadto na kwestie publicznego charakteru celu inwestycji, niezbadanie możliwości przeznaczenia innych terenów na tę inwestycję oraz wysokość odszkodowania, niezwiązanej jedynie z wielkością działki. Ponadto, na gruncie art. 132 § 1 kpa odwołanie powinno zasługiwać na uwzględnienie w całości. W kontekście argumentów odwołania, z których został uwzględniony jedynie jeden, dotyczący powierzchni działki, taki zakres uwzględnienia nie miał miejsca. 4. Niezależnie od aspektów podniesionych wyżej, w ramach zaskarżonej decyzji odnaleźć można jeszcze dwa istotne braki co do kontroli instancyjnej. Pierwszy z nich dotyczy zawartości decyzji pierwszoinstancyjnej. Decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. jest decyzją obszerną, składającą się z dwunastu punktów, z których jedynie niektóre dotyczą rozstrzygnięcia administracyjnego, a inne, zawierają wymienienie skutków następujący z mocy prawa. W szczególności dotyczy to pkt IV, V, VIII, IX, X, XI i XIII, których miejsce, jeśli organ chciał te aspekty podkreślić, jest w uzasadnieniu decyzji. Ważniejsze jest jednak uchybienie drugie, wiążące się z określonym w pkt VI decyzji nadaniem jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wskazany został art. 122 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który organ powołał się także w uzasadnieniu decyzji. Przepis ten wskazuje na uprawnienie starosty do udzielenia, pod warunkiem zaistnienia przesłanek określonych w art. 108 § 1 kpa, podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona. W ostatnim zdaniu tego przepisu zawarte jest kolejne upoważnienie do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] lipca 2005 r., powołująca jako jedną z podstaw normatywnych przepis art. 122 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiera w pkt VI określenie, iż samej decyzji wywłaszczeniowej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu natomiast organ wskazuje, iż idzie o niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, po pierwsze, nie zauważył i nie zbadał rozbieżności terminologicznej pomiędzy pkt VI decyzji a jej uzasadnieniem. Po drugie, nie zauważył, iż decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na gruncie art. 122 ustawy może zostać wydana po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, a więc musi to być odrębna decyzja od decyzji wywłaszczeniowej. Po trzecie, nie zauważył, że na gruncie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami to decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości a nie decyzji wywłaszczeniowej można nadać rygor natychmiastowej wykonalności. 5. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy powołanej wyżej. Organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu odwołania rozważy, czy i ewentualnie które z braków powyższych można usunąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2, biorąc pod uwagę wskazania płynące z oceny prawnej sądu. W szczególności organ powinien rozważyć status decyzji z dnia [...] października 2005 r., zmieniającej decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. na gruncie art. 132 kpa oraz spełnianie przez decyzję organu pierwszej instancji z dnia 6 lipca 2005 r. w odniesieniu do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, warunków płynących z art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 § 1 kpa.