II SA/Lu 422/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędziowie NSA Leszek Leszczyński, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2004 r. sprawy ze skargi J. M. , J. B. , E. H. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Uchwałą z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm./ art. 7, 8, 26 i 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm./ oraz uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. Rady Gminy, dokonała zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy , zatwierdzonym uchwałą Nr XX/53/88 Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] stycznia 1988 r. /Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Nr 3, poz. 67 z dnia 31 marca 1988 r./. Zmiana w planie polegała na przeznaczeniu na teren sportu i rekreacji działki rolnej nr ewid. [...], położonej w K. Na uchwałę tę J.M.., J.B. i E.H. wnieśli skargę do sądu administracyjnego, domagając się jej unieważnienia, jako naruszającej ich prawa. W skardze podnieśli, że postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały było wadliwe, a w szczególności z uwagi na to, że złożone przez nich zarzuty zostały potraktowane jako protesty, zostali oni pozbawieni możliwości zaskarżenia uchwały w trybie art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podnieśli ponadto, że w toku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie było wykazu zarzutów, protestów, jak również wykazu opinii zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001 r. /Dz.U. z 2002 r. Nr 1 poz. 12/. Ogłoszenie o wszczęciu procedury przekształcenia działki nr [...] oraz o wyłożeniu planu i prognozy do publicznego wglądu nie było zgodne z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie nie było ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w Gminie K. – nie było informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy, ani w innym publicznym miejscu, pojawiła się tylko informacja w prasie. Naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z art. 27 ust. 1 w/w ustawy powoduje nieważność uchwały Rady Gminy w całości lub części. Wyłożona do wglądu prognoza, która zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, powinna być sporządzona przez organ administracji publicznej. Prognoza nie była podpisana przez osobę uprawnioną, jak również nie była opatrzona stosowną datą. Wyłożony projekt uchwały nie posiadał znamion pisma administracyjnego /nr, data, podpis/. Nie rozpatrzono zarzutów wniesionych kolejno przez poszczególne osoby, lecz jedną uchwałą Rady Gminy jednocześnie odrzucono wszystkie wniesione zarzuty. Na wniosek o uzasadnienie odrzucenia zarzutów, skarżący otrzymali kopie odrębnych uchwał z osobnymi numerami. Całość postępowania odnośnie odrzucenia zarzutów przeprowadziła osoba związana interesami z właścicielem działki podlegającej przekształceniu, a nie kompetentna osoba ze strony gminy. W marcu 2002 r. na działce nr [...] zostały przeprowadzone prace budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]października 2002 r. Nr [...] nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego postawionego na działce rolniczej bez odpowiednich pozwoleń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skarżących, wyjaśniła, że: 1/ na sesji Rady Gminy w dniu 30 grudnia 2002 r. wszystkie zarzuty /zakwalifikowane przez zespół projektowy jako protesty/ odrzucone były jedną uchwałą. Złożone sprzeciwy zostały zakwalifikowane jako protesty, dla których przygotowano imienne uchwały wraz z uzasadnieniami, nad którymi odbyło się głosowanie. Podstawą kwalifikacji złożonych przez strony zarzutów nie były subiektywne odczucia, lecz kryterium naruszenia interesu prawnego. Ponieważ interes prawny skarżących nie został naruszony – złożone zarzuty zostały zakwalifikowane jako protesty. Rada Gminy miała prawo zakwalifikować złożone zarzuty jako protesty, jeżeli uznała, że pismo nie spełnia wymogów ustawowych zarzutów. Zgodnie z ustabilizowanym orzecznictwem i stanowiskiem judykatury “ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym daje uprawnienia Gminie do zmiany zarzutu na protest, gdyż pismo, które nie spełnia wymogów ustawowych zarzutu, automatycznie staje się protestem, niezależnie od tego, jaką nazwę nadał mu autor, jeśli dotyczy ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który był wyłożony do publicznego wglądu /wyrok NSA IV SA 2225/99/. Nieprawdą jest, że ogłoszenie o wszczęciu procedury przekształcenia działki nr [...] oraz o wyłożeniu planu i prognozy do publicznego wglądu było niezgodne z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie było informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu gminy. Ogłoszenie było wywieszone na tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu gminy; 2/ nie jest prawdziwe twierdzenie, że w toku zmiany planu nie było wykazu zarzutów, protestów i wykazu opinii. Dokumentacja powyższa była sporządzana i jest w posiadaniu skarżącego. Nie jest ona jedynie udostępniana publicznie, ponieważ jest przedmiotem sprawdzania w trybie nadzoru przez Wojewodę, celem stwierdzenia zgodności uchwały z prawem; 3/ sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko była sporządzona przez organ administracji publicznej, jakim jest Zarząd Gminy /obecnie Wójt/. Powyższe wynika z nagłówka strony tytułowej prognozy – w części dotyczącej autora widnieje Zarząd Gminy K. “Prognozę skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze, dołącza się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. “Prognoza" nie jest integralną częścią planu w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym nie ma charakteru normatywnego. “Prognoza" jest opracowaniem o charakterze para-naukowym, opartym na obliczeniach i symulacjach wykonanych przy z góry założonych parametrach inwestycji. Prognoza jest przewidywaniem następstw, które dadzą się przewidzieć w oparciu o aktualny stan wiedzy, nauki i doświadczenia. Przewidywania zawarte w “Prognozie" mogą, ale nie muszą, w przyszłości mieć miejsce, gdyż z natury tego typu opracowań wynika pewien procent ryzyka i niepewności. Organy Gminy, przystępując do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają obowiązek uwzględnić /wziąć pod uwagę/ wszystkie te uwarunkowania. Na etapie opracowania projektu planu sygnalizuje się dopiero możliwość wystąpienia potencjalnych zagrożeń w przyszłości, po zrealizowaniu inwestycji. Likwidacja tych zagrożeń bądź ich zmniejszenie będą możliwe na późniejszych etapach realizacji inwestycji – określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też wydawania pozwolenia na budowę. Funkcją “Prognozy skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" nie jest niweczenie tego planu, lecz wskazanie ewentualnych, przewidywanych skutków, którym należałoby w trakcie realizacji inwestycji przeciwdziałać i zapobiegać /wyrok z 27 kwietnia 1998 r. NSA U IV SA 2225/99/. Jak wynika z powyższego twierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można, jak się zdaje zawierać w prognozie skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze bezwzględnie wiążących i to zarówno dla obywateli, jak i samej gminy. Konsekwencją tego poglądu jest odmówienie prognozie waloru nie tylko aktu powszechnie obowiązującego, ale nawet aktu wewnętrznie wiążącego. Dlatego wbrew zdaniu skarżących prognoza nie ma charakteru pisma urzędowego. Chociaż przez zarząd gminy jest ona sygnowana w sposób analogiczny, jak przez autora książki czy innego dzieła literackiego. Jedynie na stronie tytułowej zawiera nazwę organu sporządzającego opracowanie, tj. Zarządu Gminy Ponadto prognoza jest załącznikiem do projektu uchwały, dlatego jako załącznik do projektu nie wymaga się, aby była podpisana. Powyższe dotyczy również projektu uchwały, który jako projekt nie musi być podpisany. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie mają zastrzeżeń do treści prognozy, lecz jedynie do braku formalnego, który wydaje się, jeżeli nawet został popełniony nie narusza przepisów art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie powinien stanowić podstawy do unieważnienia całej uchwały; 4/ zmiana planu nie legalizuje samowoli budowlanej. Dotychczasowe prace inwestycyjne przeprowadzone na działce nr [...] podlegają ocenie przez organ nadzoru budowlanego w trybie ustawy prawo budowlane. Właściciel działki dopiero po uprawomocnieniu się uchwały rady gminy ma prawo uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i rozpocząć prace inwestycyjne. Podjęta uchwała nie zmienia obowiązku właściciela nieruchomości do rozbiórki budynku, o ile posiada stosowną decyzję o rozbiórce. Ponadto skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem rady gminy kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego stron, bowiem dotyczy zmiany planu zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], z którą działka żadnej ze stron niniejszej sprawy nie graniczy, ani też w inny sposób nie narusza praw skarżących. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie jest zaskarżona uchwała Rady Gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący złożyli skargę w interesie własnym uważając, że przedmiotowa uchwała narusza ich dobro poprzez naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych dla uwzględnienia skargi z art. 101 ust. 1 cyt. ustawy nie wystarczy naruszenie interesu skarżącego. Jednocześnie bowiem musi być stwierdzone, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej lub z naruszeniem prawa. Należy w związku z tym powiedzieć, że kwestionowanie uchwały odmawiającej uwzględniania zmiany ustaleń projektu planów może być oparte zasadniczo na zarzucie naruszenie prawa materialnego. Skarżący takiego naruszenia nie wykazali. Zarzuty skargi dotyczą w istocie naruszenia interesu faktycznego, a czasem mają charakter hipotetyczny. Badając akta sprawy Sąd stwierdził, że nie naruszono prawa materialnego ani procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały o zmianie przeznaczenia terenu stanowi wyłączną kompetencję Rady Gminy, a projekt zmian posiadał wszystkie niezbędne uzgodnienia organów fachowych. Projekt zmian nie narusza prawa własności skarżących, bowiem odnośnie działki skarżących niczego nie zmienia. Stąd skarżący posiadają w przedmiocie zmiany planu interes faktyczny, a nie prawny, a więc ich wniosek prawidłowo został rozpatrzony jako protest. W sprawie została zachowana procedura formalno-prawna określona w art. 18 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /tekst jednolity: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm./. Uchwała posiada odpowiednie uzasadnienie, a na etapie zmiany planu nie są naruszone przepisy cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym czy przepisy o ochronie środowiska ani ustawy o drogach publicznych. W sytuacji występującej w sprawie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/.