II SA/Lu 422/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2014 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania B. L., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] z dnia 16 października 2013 r., nr [...], ustalającą B. L. opłatę adiacencką w kwocie 1 033,20 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki nr 1977/2 o pow. 4921 m2 wskutek wybudowania w ulicy [...] urządzeń kanalizacyjnych i stworzenia warunków do podłączenia do nich tejże nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował B. L. – właścicielkę opisanej wyżej nieruchomości o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym. B. L. w pismach z dnia 26 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 16 września 2013 r. zgłosiła zastrzeżenia co do ustaleń wynikających z operatu szacunkowego zarzucając, że do porównań zostały przyjęte transakcje dotyczące działek położonych w odległości ok. 1500 m od sieci sanitarnej cmentarza, zaś jej działka położona jest w odległości ok. 300 m, a w ocenie rzeczoznawcy ma to ujemny wpływ na jej zagospodarowanie. W ocenie skarżącej w wyniku wybudowania kanalizacji w ulicy wzrosła wartość jej działki, ale tylko w części położonej od strony ulicy [...], na której usytuowany jest dom mieszkalny. W odpowiedzi na te zastrzeżenia rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do zgłoszonych przez stronę zarzutów przedstawiając wyjaśnienia, co do zasad sporządzenia kwestionowanego operatu, w pismach datowanych na 7 i 20 września 2013r. Do zarzutów strony odniósł się także organ pierwszej instancji, które swoje stanowisko, akceptujące wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawarł w pismach przesłanych do skarżącej z dnia 11 i 23 września 2013 r. W kolejnym piśmie z dnia 15 października 2013 r. skarżąca ponownie zakwestionowała prawidłowość operatu i wniosła o ponowne sporządzenie wyceny jej nieruchomości. Decyzją z dnia 16 października 2013 r. organ pierwszej ustalił B. L. –opłatę adiacencką w kwocie 1033,20 zł oraz określił zasady jej uiszczenia, w terminie czternastu dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. Organ wskazał, że poprzez wybudowanie sieci kanalizacyjnej w ulicy [...] oraz przyłącza do granicy nieruchomości, stworzone zostały warunki do jej podłączenia do urządzeń kanalizacyjnych (sieci), a tym samym nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Organ stwierdził, że fakt wzrostu wartości nieruchomości w wyniku umieszczenia sieci kanalizacyjnej w ulicy [...] został potwierdzony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym sporządzonym przez niego zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona zarzuciła, że narusza ona art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, albowiem została wydana w dniu 16 października 2013 r., ale doręczona została odwołującej się dopiero w dniu 31 października 2013 r., czyli po upływie 3 lat w ciągu których taka decyzja może być wydana. W ocenie strony, trzyletni termin na wydanie decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej upłynął w dniu 28 października 2013 r. Zarzuciła również, że nie zgadza się ze sporządzoną wyceną nieruchomości i ustaloną na tej podstawie kwotą opłaty adiacenckiej, gdyż wskutek uchybień w operacie zawyżona została wartość jej działki. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Kolegium podzieliło stanowisko organu zawarte w tej decyzji, co do tego, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do naliczenia opłaty adiacenckiej. Organ drugiej instancji stwierdził, że podstawowym kryterium powstania obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej jest fakt wybudowania urządzenia, czyli w przedmiotowej sprawie było to wybudowanie w ulicy [...] kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości. "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych" spółka z o.o. w [...] – jako podmiot zarządzający przedmiotową siecią – wskazało, że zostały stworzone przez Gminę Miejską [...] warunki do podłączenia nieruchomości skarżącej (działki nr 1977/2) do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej - kanalizacji w ulicy [...]. W odpowiedzi datowanej na 11 grudnia 2013r. podmiot ten podał, że warunki takie dla działki nr 1977/2 zostały stworzone w dacie 29 października 2010r. (dzień podpisania końcowego protokołu odbioru), bowiem do granicy nieruchomości zostało doprowadzone przyłącze kanalizacyjne o długości 6,80m i średnicy ø 160 mm. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej została ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości działki nr 1977/2 spowodowanym wybudowaniem przedmiotowego urządzenia który to wzrost wynika z ustaleń rzeczoznawcy majątkowego zwartych w operacie szacunkowym oraz jego uzupełnieniach. Ustalenia operatu szacunkowego Kolegium uznało za prawidłowe, chociaż w jego treści zauważyło kilka oczywistych omyłek, które zostały przez rzeczoznawcę sprostowane w toku postępowania odwoławczego. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła B. L., wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nienależyte odniesienie się do podniesionych przez nią zarzutów w toku postępowania. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz zarzuciła, że przyjęte w operacie szacunkowym do porównania działki są kilkakrotnie mniejsze od jej działki, a zatem nie można tych działek uznać za podobne, tym bardziej, że nie wiadomo czy są one wyposażone w urządzenia kanalizacji sanitarnej. Dokładny opis posiadają tylko dwie działki o cenie maksymalnej i minimalnej. Zarzuciła, iż operat nie wyjaśnia w jaki sposób zostały przyjęte współczynniki korygujące związane z wpływem wybudowania kanalizacji na wartość nieruchomości. W ocenie skarżącej, rzeczoznawca nie uzasadniła dlaczego dokonała dla potrzeby wyceny podziału działki na część zabudowaną i część położoną dalej od ulicy [...]. Skarżąca wskazała również, że w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej działka jest położona w trzech strefach oznaczonych symbolami B59 Mu, B63 MN i B64 MN, z czego działalność inwestycyjna w dwóch ostatnich strefach jest możliwa dopiero po uprzednim przeprowadzeniu scalenia i podziału terenu, co nastąpi w bliżej nieokreślonym terminie. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, opłata adiacencka powinna być naliczona tylko z części działki położonej w strefie B59 MN, zwłaszcza że korzystanie z kanalizacji w obrębie pozostałej części działki faktycznie jest niemożliwe. W ocenie skarżącej pominięcie przez Kolegium zgłaszanych przez nią zarzutów wskazuje, że organ ten w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego uchybił regulacjom co uzasadnia uchylenie kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W świetle art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "u.g.n.") opłata adiacencką stanowi opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zgodnie z art. 144 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się, w myśl art. 143 ust. 2 u.g.n., budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ze środków gminnych – na zlecenie gminy miejskiej [...] – została wybudowana kanalizacja zbiorcza sanitarna wraz z przyłączami w ulicy [...] w [...]. Inwestycja ta była wykonywana zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 maja 2008 r., nr [...]. W ramach tej budowy wykonano kanalizację sanitarną wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego a zakres robót obejmował położenie odpowiednich rurociągów, studni rewizyjnych z kręgów betonowych, studzienki kanalizacyjnej, studnio rozprężnej z kręgów polimerobetonowych, budowę przepompowni oraz przyłączy do zasilania przepompowni. Zakończenie budowy kanalizacji sanitarnej z przyłączami nastąpiło w 2010 r. co potwierdza protokół odbioru końcowego z dnia 29 października 2010 r. oraz informacja Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych spółki z o.o. w [...] jako podmiotu zarządzającego przedmiotową siecią przekazana do Kolegium w dniu 16 grudnia 2013 r. W myśl art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że wymierzenie opłaty adiacenckiej właścicielowi określonej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości dopuszczalne jest jedynie w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, będących przyczyną wzrostu jej wartości. Należy przy tym podkreślić, że powołany termin dotyczy rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Przy tym przyjmuje się, że dla zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu 3-letniego (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go 529/14, LEX nr 1519908, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 581/14, LEX nr 1513338, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2014 r., II SA/Po 390/14, LEX nr 1513461). Podkreślenia wymaga, że przyjęcie za datę wymierzenie opłaty adiacenckiej dnia doręczenia stronie decyzji organu orzekającej o tej opłacie, dawałoby stronie możliwość uchylania się od odbioru decyzji i tym samym niekiedy mogłoby również powodować bezzasadne uchylenie się od obowiązku poniesienia wspomnianej opłaty. Sąd podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium, że został zachowany trzyletni terminu do ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania w ulicy [...] kanalizacji sanitarnej. W niniejszej sprawie 3-letni termin do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej zaczął biec w dniu 29 października 2010 r., co oznacza, iż termin do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął z dniem 29 października 2013 r. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji dotycząca ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej została wydana w ustawowym terminie – w dniu 16 października 2013 r., a doręczono ją skutecznie stronie w dniu 31 października 2013 r. Trafnie stwierdziło również Kolegium, że inwestycja komunalna polegająca na budowie w ulicy [...] w [...] kanalizacji sanitarnej miała wpływ na obiektywny wzrost wartości nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Wzrost taki został wykazany w operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego, który dokonał na zlecenie organu I instancji wyceny wartości gruntu, stosując podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Różnica wartości nieruchomości przed wybudowaniem, a po wybudowaniu ulicy wyniosła, zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego 3 444,00zł, a wysokość opłaty adiacenckiej w takim stanie rzeczy została ustalona na łączna kwotę 1033,20 zł. Zgodnie z art. 146 ust. 2 ustawy wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 30% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Korzystając z tej delegacji Rada Miejska w [...] uchwałą nr [...] z dnia 25 listopada 1999 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adicenckiej określiła, że kwota opłaty adiacenckiej stanowi 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu ulicy. W świetle art. 84 § 1 K.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium ocena prawidłowości tego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności. W orzecznictwie i w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że "organ ocenia swobodnie opinię biegłego na podstawie zasad wiedzy, nie jest więc skrępowany tą opinią. Może ją przyjąć, jeśli uzna ją za trafną, ale może ją całkowicie lub częściowo zdyskwalifikować i przyjąć odmienną, własną, opartą na nauce lub doświadczeniu. (...) Organ nie może ograniczyć się w uzasadnieniu decyzji do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego" (E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 178 i 179). Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu – tak jak każdy dowód – z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 K.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r., I OSK 1444/08, niepubl.). Organy administracji bardzo szeroko odniosły się w uzasadnieniach swych decyzji do treści powyższego operatu szacunkowego, wskazując z jakich przyczyn operat ten oceniły jako prawidłowy, a wnioski końcowe ustalające kwotowy wzrost wartości nieruchomości poddanych analizie i wycenie, przyjęły bez zastrzeżeń jako dające podstawę do wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Sąd nie dopatrzył się uchybień w rozumowaniu organów uznających wskazany operat za logiczny, zupełny oraz sporządzony zgodnie z przepisami prawa. Należy zauważyć, że w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia 3 lutego 2014 r., przeprowadzonej w toku postępowania odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła zasady doboru nieruchomości do sporządzenia wyceny działki nr 1977/2. Podkreśliła ona, że na terenie miasta [...] nie było transakcji dotyczących działek o powierzchni tak dużej jak działka wyceniania, która niej jest działką typową wśród działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. W zbiorze przyjętym do wyceny uwzględniła, nieruchomości podobne, a nie identyczne, które byłyby najbardziej porównywalne, przy ustaleniu wartości nieruchomości wycenianej. Wskazała, że wielkość działki nie jest głównym atrybutem mającym wpływ na jej wartość bowiem takim atrybutem jest jej lokalizacja oraz wyposażenie w media techniczne. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła nadto w pismach z dnia 7 i dnia 20 września 2013 r. oraz z dnia 10 lutego 2014 r., że dokonując wyceny nieruchomości stosowała obowiązujące regulacje ustawowe oraz regulacje wynikające z przepisów wykonawczych, a ponadto uwzględniła wskazówki wynikające z opracowanych przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW) gdzie w Nocie Interpretacyjnej nr 1 określono "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" oraz posiłkowała się zasadami dobrej praktyki a także swoim doświadczeniem zawodowym. Na stronie dziewiątej operatu szacunkowego, jak wskazała autorka operatu, przedstawiła ona istotne cechy nieruchomości przyjęte w operacie i wagi cech - czyli lokalizację - 35%, media techniczne - 25%, wielkość działki - 15%, kształt działki, warunki zagospodarowania - 15% oraz dojazd i dostępność komunikacyjną 10%. Na stronie 13 ustaliła zakres współczynników korygujących w odniesieniu do poszczególnej cechy nieruchomości korzystając w tym zakresie z posiadanej wiedzy i doświadczenia zawodowego. Ponadto, na stronie siódmej operatu, a także w trakcie rozprawy administracyjnej przed Kolegium rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła przyjętą metodologię wyceny, odnosząc się do różnicowania wartości wycenianej nieruchomości. Podała ona, że pod uwagę wzięła okoliczność, iż dla zabudowanej części nieruchomości oraz części położonej bezpośrednio za zabudową (obszar obejmujący 1/3 powierzchni przedmiotowej działki o pow. 1640 m2) wybudowanie kanalizacji miało istotne, zasadnicze znaczenie w zakresie poprawy jej funkcjonalności. Z tego powodu, przy ustalaniu ceny rynkowej nieruchomości w stosunku do cechy "media techniczne" dla części działki po wybudowaniu kanalizacji zastosowała maksymalny współczynnik korygujący 0,325 (wzrost o cały przedział wagi cechy). Natomiast z uwagi na fakt, że pozostała części działki o pow. 3281 m2 położona jest w dalszej odległości od wybudowanej w drodze - ulicy [...], kanalizacji mając na uwadze utrudnienia związane z ewentualnym skorzystaniem z wybudowanego przyłącza przyjęła w stosunku do tej części 1/4 wartości przedziału wagi cechy (0,3055) i uwzględniała taki tryb postępowania w końcowych wyliczenia przy wycenie przedmiotowej działki. Wreszcie, jak wynika z treści pisma z dnia 10 lutego 2014 r., rzeczoznawca majątkowy odnosząc się do twierdzeń skarżącej o niemożliwości wykonania kanalizacji w dalszej części działki, wskazała, że mają one charakter jedynie teoretyczny, albowiem skarżąca nie ubiegała się o zezwolenia na jej realizację, zaś zgodnie ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych rzeczoznawca majątkowy była zobowiązana przyjąć na potrzeby wyceny aktualny sposób korzystania z nieruchomości. Prawidłowo zatem przyjęło Kolegium, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie spełnia wymogi określone w przepisach prawa. Rzeczoznawca spośród wskazanych trzynastu transakcji podobnych, przyjęła do analizy dwie nieruchomości podobne, podając ceny transakcyjną ich sprzedaży w 2011 r. i 2012 r. Niewątpliwie, działki przyjęte do porównania, zostały dostatecznie opisane, a udzielone w toku postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego wyczerpujące wyjaśnienia faktycznie odnosiły się do zarzutów strony podnoszonych w postępowaniu dotyczącym naliczenia opłaty adiacenckiej. Organy administracji rozpoznające sprawę, zgodnie z art. 80 K.p.a., prawidłowo oceniły wartość dowodową operatu szacunkowego żądając uprzednio od jego autorki wyjaśnień i sprostowań co do treści operatu. Z tych względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.