II SA/Lu 423/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił dla M. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: M. W. PW "RAFKOP", ul. [...], [...], opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł za samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego o wymiarach 11,93 m x 14,63 m x 7,70 m x 8,27 m x 3,71 m x 5,00 m i wysokości od 2,40 m do 5,00 m, na budynek usługowy - [...], na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie 10 - L., jednostka ewidencyjna miasto L.. Organ pouczył jednocześnie zobowiązanego o terminie i sposobie uiszczenia przedmiotowej należności. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w toku postępowania w niniejszej sprawie (wszczętego z urzędu w związku ze skargą złożoną przez A. i M. małż. K.) ustalono, że M. W. dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w L. , rozpoczynając w tym obiekcie działalność usługową jako Z. H. S.. Organ ustalił, że M. W. użytkuje przedmiotową nieruchomości na podstawie umowy najmu nr [...] N 5g/50/2009, zawartej w dniu [...] kwietnia 2009 r. z PKP S.A. z siedzibą w W.. Na mocy § ust. 2 pkt 2 tej umowy najemca był natomiast zobowiązany przez wynajmującego do uzyskania uzgodnień lub koncesji właściwych organów, wynikających ze stosownych przepisów, a wiążących się z prowadzoną działalnością. Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr PINB [...] wstrzymał samowolne użytkowanie przez M. W. przedmiotowego budynku oraz zobowiązał go do przedstawienia w terminie do dnia [...] maja 2015 r. określonych dokumentów. Następnie postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił dla M. W. wysokość opłaty legalizacyjnej, warunkującej legalizację spornej zmiany sposobu użytkowania. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po uzupełnieniu przez M. W. – na wezwanie organu – złożonej dokumentacji, organ pierwszej instancji ponownie uznał, że legalizacja samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania budynku na działce nr ewid. [...] jest dopuszczalna i w związku z tym po raz kolejny, na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, ustalił stosowną opłatę legalizacyjną, zobowiązując M. W. do jej uiszczenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W zażaleniu na powyższe postanowienie M. W. wniósł o jego uchylenie, kwestionując, jakoby dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] (zaskarżonym w niniejszej sprawie) utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ zażaleniowy w całości zaaprobował ustalenia i wnioski przedstawione w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, przychylając się w konsekwencji do stanowiska, że M. W. – po zawarciu umowy najmu budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w L. – dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 71a Prawa budowlanego, rozpoczynając w nim działalność usługową. Wobec wywiązania się przez stronę z obowiązku nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r., zdaniem organu odwoławczego, zaistniały podstawy do kontynuacji procedury legalizacyjnej, której nieodłącznym elementem jest naliczenie opłaty legalizacyjnej. M. W. – reprezentowany przez radcę prawnego A. S. – w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie następujących przepisów: - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 pkt 1, art. 5 ust. 2 i art. 71a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, polegające na skierowaniu zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej do skarżącego, który jako najemca przedmiotowej nieruchomości nie jest ani jej właścicielem ani zarządcą, a w rezultacie nie przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu przez organy obu instancji, że skarżący dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego pomimo niewskazania w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji i organu drugiej instancji jaki był pierwotny sposób korzystania z obiektu budowlanego przez skarżącego oraz całkowitym pominięciu wskazania normatywnej podstawy uznania, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu; - art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niepoczynieniu przez organy obu instancji ustaleń dotyczących czasu, w którym miałoby dojść do samowolnej zmiany przez skarżącego sposobu korzystania z obiektu budowlanego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwiło prawidłowe ustalenie przepisów właściwych dla usunięcia skutków takiej samowolnej zmiany. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie tych rozstrzygnięć. Ponadto skarżący zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził przede wszystkim, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane wobec podmiotu, który nie może być ich adresatem, a zatem są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Na poparcie tej tezy skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2014 r., sygn. akt II OSK [...], w którym wyrażono pogląd, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tej ustawy, czyli właściciel łub zarządca budynku, albowiem te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie może być każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Skarżący podniósł również, że dowody zebrane w toku postępowania przed organami obu instancji nie pozwalają na przyjęcie, iż dokonał on samowolnej zmiany sposobu korzystania z przedmiotowego obiektu budowlanego. Przede wszystkim organy nie wskazały jednoznacznie jaki był pierwotny, tj. mający miejsce przed rzekomą samowolną zmianą, sposób korzystania z obiektu przez skarżącego. Ponadto nie wskazały normatywnej podstawy przyjęcia, że doszło do zmiany sposobu korzystania z obiektu. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte są naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności tych rozstrzygnięć. Jak słusznie zarzucono w skardze, postanowienia te zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, co wypełnia przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się powyższy przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (tak wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1452/81, niepubl.) Zatem jedynie przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymacje procesową strony. Materialnoprawną podstawę poddanych kontroli Sądu postanowień stanowił art. 71a ust. 2 i 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej jako "Pr. bud.". Dla ukazania istoty tych regulacji konieczne jest jednak w pierwszej kolejności przywołanie treści ust. 1 wskazanego artykułu, który stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Zastosowane przez organy na obecnym etapie prowadzonej w przedmiotowej sprawie procedury legalizacyjnej ustępy 2 i 3 powyższego artykułu stanowią z kolei, że po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust. 2). Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (ust. 3). Dla wskazania potencjalnych adresatów rozstrzygnięć podejmowanych w oparciu o powyższe przepisy istotne znaczenie ma umiejscowienie cytowanego art. 71a w ustawie Prawo budowlane. Artykuł ten został bowiem umieszczony w Rozdziale 6 zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61) wyrażona została natomiast zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 Pr. bud., czyli użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Mając więc na uwadze, że ustawodawca przyjął zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, uznać należy, że to na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania, stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu. Tym samym niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego też za trafną uznać należy postawioną w skardze tezę, że stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 - 4 Pr. bud. (w tym postanowienia naliczającego opłatę legalizacyjną) nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Podkreślić wypada, że stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1836/07, LEX nr 478290 oraz z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2413/12, LEX nr 1463667 – powołany w skardze, a także wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 105/07, LEX nr 959700; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1078/11, LEX nr 1139587; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 864/12, LEX nr 1296139). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący M. W., będący adresatem postanowień organów obu instancji wydanych w przedmiocie naliczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w L. , nie jest właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego. Jest on bowiem jedynie jego najemcą na mocy umowy najmu z dnia [...] kwietnia 2009 r., zawartej pomiędzy skarżącym a właścicielem tej nieruchomości, tj. PKP S.A. z siedzibą w W. (k. 114-117 akt adm. I inst.). Niezależnie więc od tego, czy w sprawie rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania powyższego budynku, a także od tego, kto tej ewentualnej zmiany dokonał (wobec stwierdzonej wady nieważnościowej ocena w tym zakresie byłaby obecnie przedwczesna), nie może budzić wątpliwości, że M. W. nie mógł być adresatem obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej z tytułu samowolnego wprowadzenia takiej zmiany, albowiem – nie będąc ani właścicielem, ani zarządcą budynku – nie posiada on interesu prawnego w postępowaniu w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.