II SA/Lu 426/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania J. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 stycznia 2008 r., nakazującej J. G. wykonanie określonych robót budowlanych w terminie do dnia 2 maja 2008 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazu wykonania określonych czynności oraz uchylił te decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin na 10 czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego ustalił, że J. G. prowadził na działce nr 595/4 we W. roboty budowlane polegające na zdjęciu wierzchniej warstwy drogi dojazdowej (wykonanej z kostki brukowej o grubości 6 cm) na długości 9,65 m i szerokości 3,70 m, usunięciu krawężników na tym odcinku drogi oraz wykonaniu na części tego terenu dodatkowej warstwy podbudowy z betonu o grubości 20 cm. W związku z tym, że inwestor nie dokonał zgłoszenia tych robót stanowiących przebudowę drogi dojazdowej, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 18 stycznia 2008 r. nałożony został na J. G. obowiązek wykonania w terminie do 2 maja 2008 r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem: 1) wykonania drogi dojazdowej z kostki brukowej o grubości 6 cm z zachowaniem zaniżenia utwardzenia rzędnej 173,93 m n.p.m. przy krawężniku na wprost garażu inwestora od strony środka osiedla "K." we W. oraz z zachowaniem 1% wzniesienia w kierunku garażu M. i K. P., 2) wykonania dojścia do drogi dojazdowej przy garażu inwestora do przejścia prowadzącego w kierunku ul. S. we W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 18 stycznia 2008 r. została prawidłowo wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji wskazał również, że w projekcie budowlanym, na podstawie którego realizowano budynki mieszkalno-usługowe osiedla "K." we W., rzędną parteru dla segmentu T. i J. G. oraz M. i K. P. określono na 174,00 m n.p.m. Poziom wjazdu do garażu M. i K. P. wynosi natomiast 174,06 m n.p.m., a poziom wjazdu do garażu odwołującego się wynosi 174,12 m n.p.m. Organ wyjaśnił także, iż oba omawiane obiekty użytkowane są na podstawie zawiadomień o zakończeniu budowy dokonanych przez inwestorów w dniu 17 stycznia 1995 r. i 17 lutego 1997 r., w stosunku do których nie wniesiono sprzeciwów. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie nakazanych robót uniemożliwi spływ wód opadowych na nieruchomość sąsiada i spełni warunek jednoprocentowego spadku podjazdu do garażu, wynikający z projektu realizacyjnego osiedla "K." zatwierdzonego decyzją Urzędu Rejonowego z dnia 3 września 1992 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. G., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 stycznia 2008 r. Skarżący zarzucił, iż obie decyzje zostały podjęte z rażącym naruszeniem prawa na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem w części 3/15 działki nr 595/4, będącej dziedzińcem wewnętrznym osiedla "K." we W. W 2001 r. pozostali współwłaściciele tej działki samowolnie wykonali utwardzenia placów i podjazdów do garaży. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 kwietnia 2007 r. stwierdził nieważność decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji z dnia 8 marca 2004 r. i 8 stycznia 2008 r. dotyczących odmowy wydania inwestorom nakazu rozbiórki placów i dróg dojazdowych wykonanych samowolnie w osiedlu "K." we W. Pomimo wydania tej decyzji, jak podkreślił skarżący, organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do likwidacji tej samowoli, a zatem nie mogą zobowiązywać go do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, gdyż taki stan nie istnieje. Zdaniem skarżącego wykonanie czynności, do których został zobowiązany, nie prowadzi do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, polegającego na spływie wód opadowych na jego niezabudowaną działkę, co jest przedmiotem tego postępowania. J. G. podniósł również, iż gdyby M. i K. P. wykonali posadzkę i posadowienie drzwi w garażu na poziomie pozostałej części budynku i garaży sąsiednich, to byłby to poziom zerowy ustalony w projekcie budowlanym, a problem odprowadzenia wód opadowych nie istniałby. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że w maju 2006 r. skarżący wykonywał roboty budowlane na drodze dojazdowej o długości 9,65 m i szerokości 3,70 m, stanowiącej ciąg pieszo-jezdny na działce nr 595/4 w osiedlu "K." we W. Droga ta stanowi dojazd do trzech garaży (m. in. do garażu skarżącego). Skarżący najpierw rozebrał nawierzchnię drogi z kostki betonowej o grubości około 6 cm i usunął krawężniki chodnikowe (por. protokół oględzin z dnia 12 maja 2006 r.), a następnie na powierzchni około 6 m 2 wykonał podkład betonowy o grubości około 15 cm (por. protokół oględzin z dnia 28 czerwca 2006 r.). Prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko organów administracji, że wykonane przez skarżącego roboty stanowiły przebudowę istniejącej drogi w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Stosownie do tego przepisu przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy, przebudowa zaliczona jest do robót budowlanych, innych niż budowa. Wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że przed przystąpieniem do wykonywania opisanych robót skarżący nie dokonał wymaganego prawem zgłoszenia. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia uregulowane jest w przepisach art. 50 – 51 ustawy. Stwierdzenie, że skarżący przystąpił do przebudowy drogi dojazdowej bez dokonania zgłoszenia uprawniało zatem organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania przewidzianego w tych przepisach. W myśl przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, czyli w przypadku robót budowlanych nie będących budową w rozumieniu przepisów ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wstrzymał wykonywanie robót budowlanych postanowieniem z dnia 19 grudnia 2007 r. (wcześniejsze postanowienia organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych oraz decyzje wydawane od 2006 r. były uchylane przez organ drugiej instancji). Wstrzymanie robót jest pierwszym etapem postępowania wszczętego na skutek samowoli budowlanej, polegającej na wykonywaniu robót budowlanych innych niż budowa. Dalsze czynności organu nadzoru budowlanego reguluje przepis art. 51 ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego". W świetle przytoczonego przepisu, w przypadku wszczęcia postępowania na podstawie art. 50 ustawy, organ ma obowiązek wydania jednej z decyzji, określonych w tym przepisie. Jest to postępowanie zwane naprawczym lub legalizacyjnym. Zawarte w art. 51 ust. 1 unormowanie przewiduje trzy różne sposoby prowadzenia tego postępowania, w zależności od charakteru dokonanego przez inwestora naruszenia. Postępowanie przewidziane w pkt 3, dotyczące istotnego odstąpienia od projektu lub warunków pozwolenia na budowę w rozpoznawanej sprawie zastosowania mieć nie mogło. Obowiązkiem organu było zatem rozstrzygnięcie, czy w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w sprawie niniejszej, możliwa jest legalizacja wykonanych przez skarżącego robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, czy też postępowanie to powinno zakończyć się decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, przesądzającą o braku możliwości legalizacji robót budowlanych. Organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i prawidłowo uznały, że w przypadku wykonanych przez skarżącego robót możliwe jest doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Po wstrzymaniu robót budowlanych w 2006 r. skarżący nie wykonał dalszych prac związanych z przebudową drogi dojazdowej. Nie została ona zatem ukończona. Jej obecny stan, stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego nie odpowiada wymogom dla tego typu obiektów, słusznie więc organy uznały, że utrzymanie tego stanu przez zakazanie dalszych robót nie jest możliwe. Przekonująco zostało także uzasadnione niezastosowanie do wykonanych robót nakazu rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego. Z ustaleń organów wynika, iż drogi dojazdowe w osiedlu "K." wykonane zostały niezgodnie z projektem zagospodarowania terenu i bez wymaganych pozwoleń. Nie daje to możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Rozbiórka wykonanej podbudowy dotyczyłaby tylko części wykonanych przez skarżącego robót i uniemożliwiłaby dojazd do trzech garaży. Uzasadnione jest także stanowisko organów administracji, że doprowadzenie wykonanych przez skarżącego robót do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy zapewnione zostanie przez wykonanie drogi dojazdowej w sposób opisany w sentencji decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwołał się w tym zakresie do projektu zagospodarowania działki nr 595/4, zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę osiedla "K." i wskazanych w nim rzędnych wysokościowych dla poszczególnych obiektów oraz do aktualnego stanu faktycznego, wynikającego z zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania zgodnie z przepisami. Organ ustalił, że zarówno poziom wjazdu do garażu uczestników postępowania małż. M. i K. P., jak i poziom wjazdu do garażu skarżącego znajdują się powyżej poziomu projektowanego. Bezpodstawny jest w tej sytuacji zarzut skarżącego, że uczestnicy M. i K. P. zaniżyli poziom wjazdu do swojego garażu, co miałoby skarżącemu uniemożliwiać wykonanie nakazanych w decyzji robót. Organ uwzględnił także konieczność zapewnienia właściwego kierunku spływu wód opadowych i uzasadnił zachowanie 1% spadku dróg osiedlowych, przewidzianego w projekcie zagospodarowania osiedla z 1992 r. Zarzuty skarżącego dotyczące odprowadzania wód opadowych są nieuzasadnione. Skarżący nie kwestionuje prawidłowości rozstrzygnięcia organu co do zapewnienia właściwego odprowadzania wód opadowych z drogi, będącej przedmiotem sprawy, uważa jednak, że bez rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych w osiedlu "K." nie jest możliwe wydanie decyzji w sprawie niniejszej. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Zarzuty skarżącego nie dotyczą bowiem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej, lecz – jak wyjaśnił skarżący na rozprawie - szerszego problemu odprowadzania wód opadowych z zabudowanych działek o numerach: 595/11, 595/12, 595/13, 595/14 i 595/15 na działkę skarżącego oznaczoną numerem 595/10, która nie jest zabudowana. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego kwestią sposobu odprowadzania wód opadowych z wymienionych działek w ogóle się nie zajmował, okoliczność ta nie miała bowiem wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Organ oceniał jedynie dopuszczalność legalizacji wykonanych przez skarżącego na działce nr 595/4 samowolnie robót budowlanych i ustalał zakres robót, niezbędnych do doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tym zatem tylko zakresie mógł organ badać kwestię kierunku spływu i odprowadzania wód opadowych. Rozstrzygnięcie organu co do konieczności zachowania określonych parametrów, zapewniających właściwy kierunek spływu wód zostało dostatecznie uzasadnione. Zarzuty skarżącego dotyczące zalewania działki nr 595/10 mogą być natomiast przedmiotem innego postępowania. Również kwestia poziomu wjazdu do garażu uczestników M. i K. P. była przedmiotem odrębnego postępowania. Podnieść ponadto należy, że kwestia samowolnego wykonania w 2001 r. przez niektórych mieszkańców utwardzeń dróg i placów w osiedlu "K." była – z inicjatywy skarżącego – badana przez organy nadzoru budowlanego, nie znalazły one jednak podstaw do ingerencji i nakazania rozbiórki wykonanych dróg i utwardzeń. Tylko ubocznie zauważyć należy, że stwierdzenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieważności decyzji odmawiającej nakazania inwestorom rozbiórki dróg dojazdowych i placów nie oznacza obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Brak podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego, co podkreślił w swojej decyzji z dnia 17 kwietnia 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dlatego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).