II SA/Lu 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Spółki A kwotę 740 ( siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 1999 r. Prezydent Miasta na wniosek "S." spółki z o.o ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji wielofunkcyjnego Centrum Sportowo - Rekreacyjnego i Usługowo - Handlowego "Y. P. ’’ przy ulicy A. T. i U. L. w L. W toku postępowania ważność powyższej decyzji była kilkukrotnie przedłużana, zmieniono także nazwę inwestycji na "G. P.‘’. Ostatecznie decyzją z dnia [...] 2004 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na budowę Wielofunkcyjnego Centrum Sportowo Rekreacyjnego i Usługowo - Handlowego "G. P.’’ wraz z instalacjami wewnętrznymi: wentylacją, centralnego ogrzewania, wodno – kanalizacyjną i tryskaczową, elektroenergetyczną i niskoprądową wraz ze stacją transformatorową, ekranem akustycznym, drogami, siecią oraz przyłączami kanalizacji deszczowej i sanitarnej na działkach położonych przy Alei U. L. i A. T. w L. Decyzją z dnia [...] 2005r. i za zgodą "S.’’ spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Prezydent Miasta przeniósł wszystkie warunki zawarte w decyzji w powyższej decyzji na rzecz ‘’I. P." spółki z o.o. W dniu [...] 2007r. Prezydent Miasta na wniosek spółki zmienił decyzję z dnia [...] 2004r. w zakresie przedstawionego projektu zamiennego obejmującego zmianę podziału funkcjonalnego powierzchni na poziomie 0,0 i + 1 budynku. Organ podkreślił, że przedstawiona dokumentacja projektowa jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999r. wraz z jej zmianami w zakresie rozszerzenia funkcji o dominującym charakterze rekreacyjno – sportowym – kulturalnym o funkcję użyteczności publicznej. Decyzją z dnia [...] 2007r. Prezydent Miasta uzupełnił decyzję z dnia [...] 2007 r. poprzez zmianę nazwy inwestycji na " G. Z.’’. W dniu 14 września 2007r. spółka wniosła o kolejną zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2004r. w zakresie kubatury budynku i zmiany instalacji wewnętrznych. Jednocześnie złożono wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.). które miało polegać na powiększeniu dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej ZL I w budynku wielokondygnacyjnym średniowysokim z 15000 m2 do 49 900 m2, powiększenia dopuszczalnej powierzchni strefy pożarowej garażu zamkniętego, podziemnego z 2 500 m2 do 16 900 m2, spełnienia przez przewody wentylacji oddymiającej w części handlowej kryterium szczelności ogniowej (E), zamiast kryteriów szczelności i izolacyjności ogniowej (El), rozmieszczenia kratek wywiewnych w budynku, ze względu na zastosowanie bezkanałowej instalacji wentylacji oddymiającej w garażu oraz zastosowanie samoczynnej wentylacji oddymiającej pasaży poprzez świetliki dachowe i nie wyposażania w instalację tryskaczową lub podziału ściankami garażu podziemnego. W dniu 17 września 2007 r. inwestor złożył pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z dnia 14 września 2007 r., z którego wynikało, że teren planowanej inwestycji nie podlega obecnie ochronie konserwatorskiej (teren ten znajduje się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków, nie jest chroniony, wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego, ustaleniami takiego planu). W ocenie konserwatorskiej wysokość budynku winna wypełniać wskazania zawarte w "Studium Widokowym, w zakresie wpływu na ekspozycję Starego Miasta w L. nowej zabudowy terenów inwestycyjnych przy A. T. [...], ze szczególnym uwzględnieniem działek, na których zaplanowana została budowa wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjno – usługowo - handlowego "Y. P.". W dniu 28 września 2007 r. inwestor przedłożył opinię architektoniczną, opracowaną na jego zlecenie w przedmiocie zmiany kształtu architektonicznego i aktualizacji programu użytkowego przedmiotowego obiektu w kontekście aktualności uwarunkowań planistycznych i terenowych, które stanowiły podstawę do określenia warunków zabudowy w 1999r. W opinii została opisana sytuacja formalno - planistyczna terenu inwestycji oraz opinia architekta w sprawie nowych rozwiązań projektowych. W podsumowaniu opinii stwierdzono, że przedłożona do zatwierdzenia zamienna wersja projektu budowlanego "G. Z." nie powoduje zagrożeń widokowych dla wzgórza zamkowego i Starego Miasta. Postanowieniem z dnia [...] 2007 r. organ odmówił spółce wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wyjaśnił, że odmówił wyrażenia zgody bez uzyskania wcześniej stanowiska w tej sprawie Ministra Budownictwa, ponieważ Departament Regulacji Rynku Budowlanego i Procesu Inwestycyjnego Ministerstwa Budownictwa zaprezentował stanowisko, że organ występujący z wnioskiem w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów wspomnianego rozporządzenia powinien przeprowadzić analizę wniosku inwestora i jeśli opiniuje wniosek inwestora negatywnie, nie powinien występować o upoważnienie do Ministra. Według organu wobec nie usunięcia podstawowej nieprawidłowości w projekcie budowlanym – tj. niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie było podstaw do występowania o upoważnienie o udzielenie zgody na odstępstwo od wskazanych przepisów. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] 2007r. organ zobowiązał spółkę do usunięcia braków wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999r. w zakresie zachowania linii zabudowy, programu użytkowego oraz wysokości obiektu. Zgodnie bowiem z powyższą decyzją programem dominującym miała być funkcja sportowo – rekreacyjna, a jej rozszerzeniem miały być funkcje o charakterze użyteczności publicznej. Tymczasem przedłożony projekt nie zawiera w ogóle tej funkcji, ale wyłącznie lokale handlowe oraz niewielką część gastronomiczną. Organ podał również, iż na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącym jej integralną część, wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy od strony południowej, która ma przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14, a która nie została w projekcie zamiennym zachowana. Nie dochowano także wytycznych zawartych we wspomnianym Studium Widokowym, co nakazywała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 1999r. Wynikało bowiem z niego, że maksymalna wysokość frontowej części budynku nie może przekraczać 180 m.n.p.m, gdy tymczasem z projektu wynika, że wysokość minimalna wynosi 184 m .n.p.m. Organ nakazał ponadto przedłożenie projektu zagospodarowania terenu działki obejmujący sieci uzbrojenia terenu uzgodnionego z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w L., oświadczenia właściwych jednostek o dostawach energii, wody, ciepła i gazu, odbiorze ścieków, oświadczenia zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, a także odniesienie się do warunków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przedstawienie rozwiązań układu dróg wewnętrznych, projektu urządzenia zieleni, uzgodnienie projektu budowlanego z zarządcą drogi oraz z Wojewódzkim Zarządem Melioracji Wodnej i Urządzeń Wodnych w L. w zakresie zagospodarowania terenu sąsiadującego z rzeką Cz., przedstawienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysonowania działkami nr 3/16 i 1/5 na cele budowlane, uzgodnienie projektu z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, rozwiązanie kolizji projektowanych dróg dojazdowych z istniejącymi sieciami uzbrojenia terenu oraz przedstawienie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rzeki. Termin do usunięcia tych braków organ ustalił na dzień 30 listopada 2007 r. Decyzją z dnia [...] 2009r. Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem spółki. Organ stwierdził, że mimo częściowego uzupełnienia wniosku projekt budowlany jest nadal niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z dnia [...] 2001 r. w zakresie zachowania linii zabudowy i programu użytkowego. Organ przypomniał, że wspomniana decyzja dotyczyła realizacji wielofunkcyjnego centrum sportowo - rekreacyjnego i usługowo - handlowego, zaś jej zmiana z dnia [...] 2001 r. rozszerzyła funkcję o dominującym charakterze rekreacyjno – sportowo - kulturalnym o funkcję użyteczności publicznej. Taki też podział funkcji ujęto w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] 2004 r. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2007 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny przewidujący zmianę podziału funkcjonalnego powierzchni w obiekcie polegającą na zaprojektowaniu oprócz powierzchni usługowo - handlowych, także powierzchni użyteczności publicznej i gastronomii, co również uznano za zgodne z decyzją o warunkach zabudowy wraz z jej zmianą. Jednak obecna zmiana, zdaniem organu, wykracza już poza ustalenia wspomnianej decyzji, ponieważ nie rozróżnia funkcji o charakterze użyteczności publicznej od funkcji handlowo - usługowej. Organ nie zgodził się także, aby założony w projekcie zamiennym rozkład najemców miał tylko charakter przykładowy i mógł być uzupełniany dopiero w trakcie realizacji inwestycji. Uznał też, iż dołączona w dniu 28 listopada 2008 r. propozycja zagospodarowania dachu na funkcję sportowo - rekreacyjną nie znalazła odzwierciedlenia w złożonym zamiennym projekcie budowlanym. Nie zgodzono się z przedłożonymi przez inwestora opiniami według których obiekt zaprojektowano zgodnie z wyznaczoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu linią zabudowy. Ponownie wyjaśniono, że inwestycja wykracza poza linię zabudowy od strony południowej, która miała przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14. Zdaniem organu I instancji nie zachowano ponadto wymogów zawartych w art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy Prawo budowlane. Brak jest bowiem oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki, na której miała być realizowana inwestycja, z drogą publiczną oraz oświadczenia o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych. Prezydent podkreślił, że pomimo udzielonego w dniu [...] 2004 r. pozwolenia na budowę obiektu, inwestor dotychczas nie uzyskał pozwolenia na budowę zjazdu na teren obiektu. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż zgodnie z zapisem art. 29 ust 1 i 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych w przypadku nie wybudowania zjazdów wszelkie uzgodnienia tracą moc z upływem 3 lat od daty ich wydania. Zdaniem organu zabrakło akceptacji zarządu drogi dla zmiany rozwiązania zjazdów na drogę publiczną. Według organu przedłożony projekt zamienny dróg wewnętrznych jest również niezgodny z unormowaniami rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003r. Nr 120, poz. 1133 z późn. zm.), w szczególności w zakresie oprawy projektu w sposób uniemożliwiający dekompletację (§ 6 ust. 1). Nie zapewniono ponadto jego sprawdzenia, zgodnie z wymaganiem art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Za niezgodne z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 2001r. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm. ) organ uznał przewidzianą w projekcie budowlanym budowę murów oporowych przy granicy nieruchomości od strony rzeki. Podkreślono, że art. 27 ust. 1 tej ustawy zabrania grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazuje uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Organ I instancji stwierdził ponadto, że projekt budowlany nie posiada uzgodnienia w myśl art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych, w związku z niezgodnością zaprojektowanych rozwiązań z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano też na brak projektu przebudowy kanału sanitarnego Ø 1600, który koliduje z projektowanym budynkiem. Organ stwierdził, że inwestor w odniesieniu do powyższego dołączył jedynie pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 15 grudnia 2008 r. o uzgodnieniu projektu. Po rozpoznaniu odwołania spółki Wojewoda decyzją z dnia [...] 2009 r. choć podzielił częściowo podniesione zarzuty, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał za nieuzasadnione stanowisko Prezydenta Miasta dotyczące odmowy wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych o których stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim· powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda przypomniał, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Wyżej wskazane uregulowanie jednoznacznie wskazuje, że organ l instancji dopiero po uzyskaniu upoważnienia Ministra rozstrzyga - odmawia zgody lub udziela zgody - na wnioskowane odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie z art. 9 ust. 3 cyt. ustawy wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika stąd, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest bezwzględnie zobligowany do podjęcia wskazanej w powołanym przepisie czynności, gdy z taką prośbą wystąpi inwestor. Stanowisko organu, czy odstępstwo od przepisu jest zasadne, może być wyrażone postanowieniem, ale dopiero po uzyskaniu stosownego upoważnienia Ministra. Powyższa konstatacja nie doprowadziła jednak do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ organ odwoławczy także uznał, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie niezachowania linii zabudowy. Organ zauważył, że na załączniku graficznym do decyzji, stanowiącym jej część integralną, ustalono przebieg linii regulacyjnej ulicy od strony A. T. i A. U. L. Dla całego terenu wskazano też przebieg linii zabudowy. Wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony południowej ma przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek 33/5, 33/6 i 33/14. Tymczasem budynek "G. Z." wykracza o ponad 35 m poza wyznaczoną linię zabudowy. Według Wojewody wyznaczenie we wskazanym miejscu linii zabudowy wynikało z ustaleń, obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...], z dnia [...]1986 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] 1993 r. Jak wynika z rysunku planu, linia ta rozgraniczała dwa tereny o różnym przeznaczeniu. Rozdzielała teren oznaczony w Planie symbolem IE l UH/UK - zespołu sportowo-rekreacyjnego, z przeważającą funkcją handlu, usług i kultury od terenu IE 8 ZP - zieleni parkowej. Według organu skoro art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jedynym merytorycznym rozstrzygnięciem, zdaniem organu odwoławczego jest odmowa zatwierdzenia projektu i zmiany pozwolenia na budowę. Jeśli chodzi o inne żądania zawarte przez organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] 2007r. przez organ I instancji zachowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni, to organ przypomniał, że po zmianie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2001r. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] 1999 r., w zakresie rozszerzenia funkcji budynku o inne funkcje, przestało obowiązywać zachowanie powierzchni 18.600 m2 pod kręgielnię, kino wielkoekranowe, salon gier, busines centrum., biura, handel, usługi i gastronomię ok. 4.300 m2 pod pasaże i 13.200 m2 pod parkingi. Po wprowadzeniu tej zmiany przestał też obowiązywać warunek zachowania funkcji obiektu o dominującym charakterze rekreacyjno – sportowo - kulturalnym. Wobec braku zmiany projektu budowlanego w zakresie rozwiązań wyjazdów z działki na drogę publiczną, nie było zasadne uzyskanie w myśl art. 34 ust. 1 pkt 3 lit. a) i b) ustawy Prawo budowlane oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną oraz oświadczenia o warunkach przyłączenia obiektu do dróg lądowych. Dokonane uzgodnienia projektu, dotyczące dotychczasowych rozwiązań, są ważne i nie wymagają ponownych uzgodnień. Nie znajduje także uzasadnienia żądanie organu I instancji załączenia projektu murów oporowych przy granicy nieruchomości od strony rzeki, gdy w odległości mniejszej niż 1.5 m od linii łączącej zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych rzeki Cz. nie będą projektowane obiekty budowlane związane z "G. Z.". Nie było również zasadne, w ocenie Wojewody, żądanie ponownego uzgodnienie projektu z ZUDP, wobec posiadanego uzgodnienia z ZUDP nr 1504/2007 w zakresie sieci kanalizacji, wody i tras kablowych, oraz żądanie uzgodnienia z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji w zakresie dokumentacji dotyczącej przebudowy kanału sanitarnego Ø 1600 mm. W odniesieniu natomiast do zarzutu skarżącego, iż organ I instancji w postępowaniu w tej sprawie nie zajmował stanowiska, nie odpowiadał na składane wnioski i opinie oraz nie podejmował czynności, Wojewoda zwrócił uwagę, że w okresie od 30 listopada 2007 r. do 24 października .2008 r. postępowanie w sprawie wnioskowanej zmiany pozwolenia na budowę "G. Z." było zawieszone, a zatem organ administracji publicznej mógł podejmować tylko czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Od decyzji Wojewody skargę do sądu administracyjnego wniosła "I. P." spółka z o.o., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta. W bardzo obszernej skardze spółka podniosła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności: naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § l k.p.a.) oraz uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się zarówno przed Prezydentem Miasta, jak również organem II instancji, a nawet na pierwszym etapie (po otrzymaniu zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] 2009r.) przygotowywania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez utrudnianie skarżącej dostępu do: 1) dokumentacji związanej z uchwaleniem oraz treścią części tekstowej jak również części graficznej Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1986r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej NR L/500/93 z dnia [...] 1993r. stanowiącego podstawę materialno - prawną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999r. zmienionej decyzją z dnia [...] 2001r. 2) dokumentacji związanej z uchwalaniem Studium Kierunków i Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta uchwalonego [...] 2000r. przez Radę Miejską uchwałą Nr [...]. 3) dokumentacji związanej z uzgadnianiem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ówczesnym Wojewódzkim Oddziałem Państwowej Służby Ochrony Zabytków z siedzibą przy ulicy A. 4. II) naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 9 w związku z art. 140 kpa. poprzez pozbawienie strony i jej pełnomocnika przed wydaniem decyzji przez Wojewodę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. III) naruszenie Innych przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 7 oraz 77 § 1 kpa. w ten sposób, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie dowodów mających znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego w przedmiotowej sprawie. IV) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 kpa. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nr 5/09 Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009r. pomimo stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] 2009 r. V) naruszenie art. 107 § 3 w związku z 140 k.p.a. poprzez zupełne pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdującego się na karcie 112 akt administracyjnych dowodu z mapy terenu objętego wnioskiem inwestora o zmianę pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego, z którego to dowodu wynika, że teren aż do rzeki Cz. (wykraczając poza rzekome linie zabudowy) ma następujące (jednolite dla całego terenu) przeznaczenie, a mianowicie: "teren centro twórczy. " VI) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w części dotyczącej uzasadnienia jako bezpodstawnego w zaskarżonej decyzji zawartego w odwołaniu z 17 lutego 2009 r. zarzutu błędnego przyjęcia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999 r. zmienionej decyzją z dnia [...] 2001 r. VII) naruszenie art. 107 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do dowodów mających zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie dla ustalenia zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym linii zabudowy poprzez pominięcie dowodów na tę okoliczność, a w szczególności dwóch opinii architekta. J. N. – T. Rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków (w specjalności architektura, urbanistyka, planowanie przestrzenne, projektowanie konserwatorskie) z dnia 7 października 2007r. opinii z dnia 29 lutego 2008r. oraz opinii Głównego Architekta Miasta z dnia 27 stycznia 1997r. VIII) naruszenie art. 35 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zmiany pozwolenia na budowę - przy błędnym przyjęciu istnienia niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999r. zmienionej decyzją z dnia [...] 2001r. IX) bezpodstawne powołanie się na stronie 8-mej zaskarżonej decyzji na rzekomo wynikające z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1986 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej NR L/500/93 z dnia [...] 1993 r. linie zabudowy, które rozgraniczały dwa tereny o różnym przeznaczeniu, a mianowicie oznaczone symbolem JE 1 UH/UK oraz JE 8 ZP, które to linie zabudowy wynikały - zdaniem Wojewody - z ustaleń obowiązującego w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo skarżąca wniosła o dopuszczenie : 1) dowodu ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów Wydziału Architektury Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta oznaczonych sygnaturą ABU.GP.I.7328-7-2/09 na okoliczność utrudniania stronie skarżącej możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą zarówno Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1986 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 1993 r. jak i Studium Kierunków i Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta uchwalonego 13 kwietnia 2000r. przez Radę Miejską Uchwałą Nr [...], a także na okoliczność naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły tego materiału dowodowego. 2) dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków oznaczonych sygnaturą IN-II/LU-916/3632.PO-522/98 siedzibą przy ulicy A. 4 (20-113 L.) na okoliczność utrudniania Spółce z o.o. I. P. uzyskania dokumentacji związanej z uzgadnianiem projektu decyzji Prezydenta z dnia [...] 1999r. (oznaczonej sygnaturą [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z [...] 2001r. (oznaczoną sygnaturą [...]) w zakresie dotyczącym linii zabudowy, a także na okoliczność naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że organy administracji obydwu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły tego materiału dowodowego. 3) dowodu uzupełniającego z oryginalnej oraz całościowej dokumentacji Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z [...] 1986 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej NR [...] z dnia [...] 1993 r. oraz Studium Kierunków i Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta uchwalonego 13 kwietnia 2000 r. przez Radę Miejską uchwałą [...] na okoliczność bezpodstawnego powoływania się na str. 8-mej zaskarżonej decyzji na linie zabudowy, które rozgraniczały dwa tereny o różnym przeznaczeniu, a mianowicie oznaczone symbolem JE l UH/UK oraz JE 8 ZP, które to linie zabudowy wynikały zdaniem Wojewody z ustaleń obowiązującego m.p.z.p. - poprzez zobowiązanie strony przeciwnej do przedstawienia tej dokumentacji. 4) dowodu uzupełniającego z opinii urbanistycznej Urzędu Miasta z dnia 27 stycznia 1997 r. (oznaczonej sygnaturą BUA.II.7334/356/C/18/97) na okoliczność bezpodstawnego przyjęcia projektowanej drogi jako budowli istniejącej, która stanowiła podstawę wyznaczenia linii zabudowy -poprzez zobowiązanie strony przeciwnej do przedstawienia tej opinii. 5) dowodu uzupełniającego z: dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Urzędu Miasta (oznaczonych sygnaturą akt: GT.VII.8221/51/78) w sprawie dotyczącej wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy drogi i odszkodowania; dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Urzędu Miasta (oznaczonych sygnaturą akt: G.IV.7221/43/960) w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ulicy Dz. nr 9, 11 i 13, obręb 14 – K. zakończonej decyzją Urzędu Miasta z dnia [...] 1997 r. (oznaczoną sygnaturą akt: [...]); na okoliczność, że na obszarze objętym wnioskiem inwestora nie było i nie ma żadnych budynków czy budowli, które mogłyby ewentualnie stanowić odniesienie do wyznaczenia jakichkolwiek linii zabudowy, a także na okoliczność, iż wywłaszczona pod drogi część terenu objętego wnioskiem inwestora została zwrócona - poprzez zobowiązanie strony przeciwnej do przedstawienia zawnioskowanych powyżej akt administracyjnych. Skarżąca podkreśliła, że Wojewoda błędnie utożsamia linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu z liniami zabudowy, co spowodowało niepotrzebne skomplikowanie sprawy w sposób rażąco naruszający unormowaną wart. 12 § 1 k.p.a. zasadę prostoty. Według skarżącej wyjaśnienie tej kwestii mogło nastąpić w oparciu o dokumentację związaną z uchwaleniem Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] z dnia [...] 1986 r. ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej NR [...] z dnia [...] 1993r. do których jednak miała utrudniony dostęp. W ocenie skarżącej brak tych dokumentów już na etapie postępowania administracyjnego jest rażąco sprzeczny z uprawnieniami strony w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności z art. 9 kpa. Podobnie rzecz się miała z dokumentacją będącą w posiadaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stąd też wnioski dowodowe o dopuszczenie dowodu z akt spraw prowadzonych przez organy administracji. Według skarżącej organ II instancji nie analizował oryginalnej i całościowej dokumentacji związanej z uchwaleniem Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta oraz Studium Widokowego opracowanego przez architekta J. N. – T., jako dokumentu wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z [...] 1999 r., z którego mają wynikać wysokość i gabaryty projektowanej zabudowy, co oznacza naruszenie art. 7 i 77 kpa. Za błędne skarżąca uznała ustalenia organu co do niezachowania w zamiennym projekcie budowlanym warunków wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999r., zmienionej decyzją z dnia [...] 2001 r. w zakresie linii zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że według pkt 2 ppkt 2.5.4) decyzji "Projekt inwestycji należy oprzeć na Studium Widokowym, zawierającym analizy wpływu planowanej inwestycji na krajobraz kulturowy, szczególnie z kierunków ważnych otwarć na panoramę Starego Miasta". Natomiast treść pkt 2, ppkt 2.5.5) brzmi: "Linia zabudowy od strony trasy WZ i A.. U. L. oraz gabaryt planowanej zabudowy - winien wynikać z cytowanego wyżej Studium widokowego i analiz - przy uwzględnieniu maksymalnej ekspozycji panoramy Starego Miasta i zabudowy historycznej (punkty widokowe, dominaty architektoniczne) w przyległym obszarze." Według skarżącej nie ulega wątpliwości, że ustalając zgodność projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, należałoby dosłownie oprzeć się na Studium Widokowym ( pkt 2 ppkt 2.5.4 sentencji decyzji). Natomiast linia zabudowy powinna wynikać ze Studium Widokowego i analiz (pkt 2. ppkt 2.5., 5 sentencji decyzji). Podstawowym dowodem na okoliczność zgodności projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy powinny być dwie opinie Rzeczoznawcy Stowarzyszenia Konserwatorów Zabytków (w specjalności architektura, urbanistyka, planowanie przestrzenne, projektowanie konserwatorskie) J. N. - T. Autor opracował "Studium wpływu nowej zabudowy terenów inwestycyjnych przy A. T. [...], na działkach nr 1, 3, 5, 7, 7a, na których planuje się budowę wielokondygnacyjnego centrum sportowo- rekreacyjno – usługowo - handlowego /.. ./". Opinie te są jednoznaczne i potwierdzają zgodność projektu zamiennego ze Studium Widokowym przy uwzględnieniu maksymalnej ekspozycji panoramy Starego Miasta i zabudowy historycznej (punkty widokowe, dominaty architektoniczne) w przyległym obszarze. Skarżąca zwróciła uwagę, że w całej części tekstowej decyzji (zarówno w sentencji jak i uzasadnieniu) jest wyłącznie jedna wzmianka o linii zabudowy, a mianowicie na str. 2 pkt. 2 , ppkt. 2.5 pkt 5) stwierdzono: "Linia zabudowy od strony trasy WZ i A. U. L. oraz gabaryt planowanej zabudowy - winna wynikać z cytowanego wyżej Studium Widokowego i analiz - przy uwzględnieniu maksymalnej ekspozycji panoramy Starego Miasta i zabudowy historycznej (punkty widokowe, dominaty architektoniczne) w przyległym obszarze." Zdaniem skarżącej tym zakresie przedstawiony przez inwestora projekt jest zgodny z wymogiem części tekstowej decyzji z [...] 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmienionej decyzją z dnia [...] 2001 r. oraz ze Studium Widokowym. Zgodności tej nie neguje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] 2009r. Wojewoda. Przyznane to zostało nawet w toku postępowania przed organem I instancji. Według skarżącej pojęcia linii zabudowy nie używały przepisy prawne (zarówno rangi ustawowej jak i przepisy wykonawcze) obowiązujące w okresie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1999 r., ale powszechnie funkcjonowało w praktyce urbanistycznej, co jednak było pozbawione podstaw formalno - prawnych. Wprowadzenie linii zabudowy było możliwe tylko wówczas, gdy plan miejscowy lub przepisy szczególne przewidywały na danym terenie linię zabudowy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1994 r. wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywał jego projektant. Pomimo zasadniczej zmiany stanu prawnego z dniem 1 stycznia 1995 r. sytuacja taka trwała nadal. Wykładnia planu powinna być jednak zgodna z treścią planu miejscowego i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego wynika, że jeżeli ograniczenia zagospodarowania działki budowlanej w zakresie powierzchni, usytuowania obiektów budowlanych oraz linii zabudowy nie wynikają z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisów szczególnych, to przedstawione przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, usytuowanie budynku ma wyłącznie przykładowy charakter, który może podlegać konkretyzacji i zmianom na dalszych etapach postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych. Także przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę w drodze stosownej decyzji lub przy zmianie tej decyzji (pozwolenie zamienne) i jest rozpatrywane przez organ budowlany w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W przedmiotowej sprawie inwestor jest zatem uprawniony do dowolnego zagospodarowania działki budowlanej w jej granicach (liniach rozgraniczających) z zachowaniem warunków technicznych. Skarżąca przypomniała, że art. 42 ust. 1 pkt 6 poprzedniej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.) obowiązującej w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie, przewidywał wyłącznie linię rozgraniczającą teren inwestycji, wyznaczoną na mapie w stosownej skali. W przedmiotowej sprawie linie rozgraniczające teren inwestycji zostały oznaczone na mapie kolorem zielonym i opisane literami ABCDEFGH. Linie te pokrywają się z granicami działki budowlanej inwestora. Jakiekolwiek inne linie zabudowy ograniczające usytuowanie budynku lub jego powierzchnię mogłyby być obowiązujące, gdyby wynikały z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź z przepisów szczególnych – co wynika z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 3 cytowanej ustawy. Obowiązujący w dacie wydania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony Uchwałą Miejską Rady Narodowej z dnia [...] 1986 r. nr [...], zmieniony Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] 1993 r. Nr [...] nie przewidywał na działce inwestora jakichkolwiek linii zabudowy, bądź innych ograniczeń w zakresie zagospodarowania działki budowlanej, w tym usytuowania i powierzchni budynków. Ograniczeń takich nie przewidywały i nie przewidują żadne przepisy szczególne. W ocenie skarżącej brak jest również podstaw prawnych do związania inwestora linią zabudowy oznaczoną w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W części opisowej (tekstowej) decyzji o warunkach zabudowy z [...] 1999r. bezspornie linia zabudowy została ustalona wyłącznie poprzez pryzmat wymogów studium widokowego, co dodatkowo wskazuje na znaczenie pominiętych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii autora Studium Widokowego. Wynika to z tego, że brak było w przedmiotowej sprawie takich ustaleń w obowiązującym w dacie wydania tej decyzji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie wynika to z żadnych przepisów szczególnych. Ponadto normatywna linia zabudowy w niniejszej sprawie nie występuje, ponieważ tak oznaczona przez projektanta linia w załączniku graficznym do decyzji stanowi w istocie rzeczy obrys planowanego wówczas budynku. W ocenie skarżącej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogła nakładać w okresie obowiązywania ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym na inwestora obowiązków określenia w załączniku graficznym do decyzji "linii zabudowy". Wynika to z treści powołanego powyżej art. 41 ust. 3 powołanej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Dopiero art. 2 pkt 18 lit. b) ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z dnia 23 września 1997r., poz. Nr 111, poz. 726) skreślił w art. 41 ust. 3 słowa "na rzecz gminy". Zmiana pierwotnego brzmienia art. 41 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym dokonana została z dniem 24 grudnia 1997 r. W przekonaniu skarżącej problematyka lokalizacji inwestycji powinna być analizowana nie na etapie decyzji o warunkach zabudowy, ale w zupełnie odrębnym postępowaniu administracyjnym, a mianowicie w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ prowadzący powyżej wskazane postępowanie administracyjne zagadnienie to będzie rozpatrywał przez pryzmat rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wydanego na podstawie art. 7 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ) obowiązującej w dacie 9 marca 1999 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała: 1) rodzaj inwestycji, 2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony, 3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych, 4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, 6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 7) okres ważności decyzji. Według ust. 2 w stosunku do inwestycji liniowych decyzja, o której mowa w ust. 1, określał ponadto: 1) przebieg inwestycji, a w przypadku inwestycji wymagających wydzielenia terenu, granice tego terenu, wyznaczone na mapie w stosownej skali, 2) w miarę potrzeby, szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji. informacje o jednostce W rozpatrywanej sprawie organy dowodziły, że projektowana inwestycja, która miałaby zostać zrealizowana w oparciu o zmienione pozwolenie na budowę byłaby niezgodna z linią zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 3 marca 1999r. W istocie jednak wspomniana linia zabudowy wynikała jedynie z załącznika graficznego do decyzji, w którym wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy od strony południowej ma przebiegać w odległości 5 m od północnej granicy działek [...]. Zdaniem Wojewody wyznaczenie linii zabudowy "niewątpliwie’’ wynikało z ustaleń Uchwały Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] 1986 r. nr [...] w sprawie Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Zespołu Miejskiego ze zmianą wynikającą z Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] 1993 r. nr [...]. W ocenie organów, jak wynika z rysunku planu, linia ta rozgraniczała dwa tereny o różnym przeznaczeniu : oznaczony w planie symbolem IE i UH/UK zespół sportowo – rekreacyjny z przeważającą funkcją handlu, usług i kultury od terenu o symbolu IE 8 ZP – zieleni parkowej. Stanowiska tego nie sposób jednak zweryfikować w oparciu o akta sprawy, zawierają one bowiem jedynie fragmenty wspomnianego planu. Obszar funkcjonalny I E – Podzamcze opisano jako "centralny zespół sportowo – rekreacyjny na południe od trasy W - Z oraz zespół usług rzemieślniczych ogólnomiejskich i turystycznych w układzie przestrzennym nawiązującym do wątków historycznych związanych z tym terenem ( Trakt Ruski, Słomiany Rynek ). Dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jako uzupełniającą. Obszar zawiera jednostki bilansowe ze wskazaniami przeważającej funkcji oznaczone na rysunku planu kolejnymi numerami IE 1 do IE 19’’. Opis nie zawiera żadnych uwag co do konieczności zachowania linii zabudowy. Z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 1998r. wnosić można, że zmiany wprowadzone w 1993r. w obrębie Obszaru Funkcjonalnego IE dotyczyły " powiększenia terenu I2 UR o tereny oznaczone w rysunku planu IE I RO z rozszerzeniem zapisu ustaleń o wprowadzeniu ogólnomiejskich urządzeń usługowych z zakresu handlu, rzemiosła, kultury, gastronomii i turystyki i objęcie wspólnym zapisem IE i UH/UK’’. Również w tym tekście nie wspomniano o konieczności zachowania określonej linii zabudowy. Zwrócić należy uwagę, że także część opisowa decyzji w ogóle nie wskazuje na konieczność zachowania konkretnej linii zabudowy dla planowanej inwestycji. Ust.2 pkt 2.5 ppkt 5 decyzji dotyczy wyłącznie linii zabudowy od strony trasy WZ i A. U. L. i stanowi, że w tym przypadku linia zabudowy oraz gabaryt planowanej zabudowy winien wynikać ze Studium Widokowego i analiz przy uwzględnieniu maksymalnej ekspozycji panoramy Starego Miasta i zabudowy historycznej (punkty widokowe, dominaty architektoniczne) w przyległym obszarze. Jednak wspomniane "Studium Widokowe wpływu nowej zabudowy terenów inwestycyjnych przy A. T. [...] ze szczególnym uwzględnieniem terenu działek przynależnych zabudowie nr 1, 3, 5, 7 i 7a na których planuje się budowę wielofunkcyjnego centrum sportowo – rekreacyjno – usługowo - handlowego " Y. P.’’ na ekspozycję panoramy Starego Miasta" sporządzone 20 września 1999r. a więc już po dacie wydania samej decyzji, także nie określa żadnej konkretnej linii zabudowy planowanej inwestycji. Punkt 9 Studium dotyczący zasad kształtowania linii zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie linii zabudowy sprowadza się do zapisu, że " linia zabudowy dla kubaturowo dużej bryły (typu halowego) powinna być traktowana jako obowiązująca jedynie na niewielkich odcinkach stycznych do linii regulacyjnej ulicy, pozostałe części elewacji powinny być wycofane, aby uniknąć efektu zdominowania przestrzeni przez nową zabudowę; linie zabudowy, wrysowane na załączniku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować jako nieprzekraczalne, w rzucie poziomym sugeruje się wydobyć pierwszy plan zabudowy, a drugi zneutralizować skupinami zieleni". W przeciwieństwie do linii zabudowy studium określa natomiast maksymalne gabaryty zabudowy stanowiąc, że dla frontowych części budynku (od A. T. i U. L.) nie może przekraczać 180 m.n.p.m, a dla dużych kubaturowo części budynku (wycofanych z linii frontowej) 184 m.n.p.m. Przywołany zapis pozwala zatem sądzić, że określenie linii zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem ochrony widokowej Starego Miasta, a nie dla rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak uzasadniają organy. Bez wątpienia winno także znaleźć się w samej decyzji, a nie jedynie w jej załączniku graficznym. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie potwierdzano pogląd, według którego załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, podlegającą ocenie na równi z jej częścią opisową (wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r. IV SA 1499/97 LEX nr 48755, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r. IV SA 1757/98 LEX nr 47867). Oznacza to, że wiąże on w takim samym zakresie w jakim został opisany w samej decyzji. Jeśli zatem w decyzji nie określono żadnej linii zabudowy i nie określa jej także Studium Widokowe do którego odwołuje się decyzja, określenie jej wyłącznie w części graficznej nie może być wystarczające do zarzucenia inwestorowi, iż przedstawiony przez niego projekt budowlany jest niezgodny z linią zabudowy określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić przy tym należy, że według art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, winna ona określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w stosownej skali, a nie linie zabudowy. Linie rozgraniczające należy natomiast rozumieć jako linie w których inwestor może realizować inwestycję, przy czym nie muszą one pokrywać się z granicami nieruchomości, mogą obejmować tylko część danej działki budowlanej, a mogą także wykraczać poza te granice obejmując także inną nieruchomość. Załącznik graficzny nie wyznacza dokładnej lokalizacji konkretnej inwestycji ani jej dokładnego usytuowania, a wskazuje jedynie linie w ramach których inwestor musi umieścić planowaną inwestycję. Zwrócić ponadto należy uwagę, że stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] 1999 r. w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tej regulacji jest, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przesądza o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Skoro prezydent Miasta rozstrzygnął o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym sądzić należy, że decyzja ta zawiera także wszystkie warunki i zasady zagospodarowania, które będą obowiązywały przy realizacji zamierzonej działalności. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swojej treści do załącznika graficznego,"z pokazaniem terenu inwestycji i zasad podziału". Załącznik powinien zaś być tak opisany, aby nie powstawały wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją. W tym przypadku tak nie jest, skoro załącznik wskazuje na warunki, których nie zawiera sama decyzja. Nie można akceptować stanowiska, według którego powstałe rozbieżności mogą być interpretowane na niekorzyść inwestora. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu także z innego powodu. Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący na terenie na którym miała być realizowana inwestycja utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Nie oznacza to oczywiście, co zdaje się wynikać także z zaskarżonej decyzji, że z tym dniem utraciła moc także decyzja z dnia 3 marca 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2007 r. (II OSK 1465/05 LEX nr 337475 ). sformułowanie "okres ważności decyzji" w art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wyraźnie wskazuje, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Wyjątek od tej zasady został wyraźnie określony w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z którego wynika, iż złożenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powoduje ten skutek, że mimo późniejszego upływu okresu ważności tej decyzji, decyzja ta zachowuje swoje znaczenie prawne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Warunkiem jednak dla tego wyjątku jest złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli warunek ten nie został spełniony, to decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na upływ czasu traci swoją ważność i w żadnym postępowaniu nie jest możliwe przywrócenie ważności tej decyzji. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. Oznacza to, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi być zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Wniosek taki płynie także z treści art. 36a ust. 3 ustawy prawo budowlane nakazującego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę stosować przepis art. 32 - 35 odpowiednio do zakresu tych zmian. Art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane stanowi natomiast, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu w razie braku planu. Jeśli zatem pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeśli jednak projektowana zmiana inwestycji spowodowałaby także zmianę sposobu zagospodarowania terenu objętego inwestycją niezbędnym byłoby uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. VII SA 1535/2004 Lex Polonica). Jest bowiem oczywiste, że zmiana pozwolenia na budowę jest możliwa wyłącznie w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą. Zmiana pozwolenia na budowę nie może bowiem doprowadzić do wybudowania innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ust. 1 ustawy prawo budowlane jest możliwa zatem tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość np. co do kubatury czy usytuowania na działce ( Prawo budowlane – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wyd. C.H. Beck Warszawa 2007 str. 444). Rzeczą organu było zatem ustalenie zakresu zmian wprowadzonych nowym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę z dnia 14 września 2007r. i wyjaśnienie, czy wymagały one ustalenia warunków zabudowy. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1994 r. III ARN 51/94 OSNP 1995/5/59). Nie wyjaśnienie tej okoliczności stanowiło naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 wspomnianej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ) w związku z art. 205 § 2 cyt. ustawy.