II SA/Lu 428/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. L. i J. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. L. i Ja. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 lutego 2012r. do Prezydenta Miasta wpłynąl wniosek M. i J. L. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodociągowym i kanalizacji sanitarnej na działce nr ewidencyjny 316/2 i 316/3 przy ul. R. w Z. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2012r. organ zobowiązał wnioskodawców do przedłożenia projektu zagospodarowania działki, opracowanego zgodnie z ustaleniami szczegółowymi miejscowego planu zagospodarwoania pzrestrzennego z uwidocznoną nieprzekraczalną linią zabudowy określoną na rysunku planu. W odpowiedzi inwestorzy stwierdzili, że projekt opracowano zgodnie z warunkami urbanistyczno – budowlanymi, według których dopuszcza sie lokalizację obiektu budowlanego w minimalnej odległości 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy L., co zostało spełnione, ponieważ projektowana linia zabudowy wynosi 25m. Decyzją z dnia 5 marca 2012r. Prezydent Miasta odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wspomnianego budynku. Organ wyjaśnił, że według projektu zagospodarowania działki 316/3 został on zlokalizowany w odległości 15.00m od linii rozgraniczenia ul. L., co narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 26 czerwca 2006r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego nr 160, poz. 2611 z dnia 29 września 2006r. Stosownie do rysunku planu nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 20.00m od linii rozgraniczenia ulicy L., a nie od jej krawędzi. Tym samym, zdaniem organu, nie zostal spelniony warunek udzielenia pozwolenia na budowę, określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się zgodność projketu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Organ wyjaśnił ponadto, że w przypadku ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscowym planie nie mają zastosowania przepisy art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 z póź. zm.). Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Także w jego ocenie przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta. W myśl przepisu § 91 ust. 3 pkt 5a ustaleń szczegółowych tego planu, działki inwestora znajdują się w terenie zabudowy usługowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 22.5U+MN, gdzie wprowadzono nakaz uwzględnienia przebiegu nieprzekraczalnych linii zabudowy wskazanych na rysunku planu. Wynika z niego, że dla działki o nr ewid. 316/3, nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 20m od linii rozgraniczenia z ulicą L. Przedłożony projekt zagospodarowania działki normy tej nie spełnia. Organ odwolawczy zaznaczył ponadto, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę obejmuje inwestycję kubaturową z instalacjami wewnętrznymi oraz lokalnym przyłączem wodociągowym kanalizacyjnym, nie uwzględnia natomiast pozostałych przyłączy, w tym: elektroenergetycznego czy gazowego. Zgodnie z treścią przepisu art. 3 pkt 1 lit. "a" i pkt 9 Prawa budowlanego, przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zaś przez urządzenia budowlane - urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne; w tym przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Pozwolenie na budowę budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego musi zatem obejmowac wszystkie instalacje, skoro nie może on bez nich funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Przyłącza te, mimo pominięcia przez inwestora we wniosku i projekcie, muszą stanowić część założenia budowlanego, zaś wyodrębnienie ich w celu uzyskania osobnego zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stoi w sprzeczności z przepisem art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podnieśli, że wskaźniki i parametry zabudowy, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektu i wskaźniki intensywności zabudowy zostały ustalone zgodnie z wydanymi przez Prezydenta Miasta warunkami urbanistyczno – budowlanymi. Dopuszczono w nich lokalizację obiektu budowlanego w minimalnej odległości 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy L. Budynek został zlokalizowany w odległości 25m od zewnętrznej krawędzi jezdni, tj. 15 m od granicy pasa drogowego w południowej części działki, z zachowaniem wymaganych odległości od dzialek sąsiednich. Według skarżących zabudowa istniejąca na sąsiedniej działce nr 315 wynosi 17, 5 m od krawędzi wspomnianej ulicy ( 7,5m od granicy pasa drowego ), natomiast na działce sąsiedniej od strony wschodniej 15 m od krawędzi jezdni i 5m od granicy pasa drogowego. W ocenie skarżących do kompetencji Prezydenta Miasta, jako zarządcy dróg publicznych, należy wyrażenie zgody na zbliżenie linii zabudowy do zewnętrznej krawędzi drogi publicznej będącej w jego zarządzie. Odnosząc się do zarzutu braku zamieszczenia w projekcie budowlanym instalacji gazowej i energetycznej skarżący podali, że w aktach sprawy znajduje się umowa o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej, według której zostali zobowiązani do dostarczenia do PGE SA prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę linii kablowej nn do jego zasilenia. Analogiczną umowę skarżący zawarli w sprawie przyłącza gazowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymal swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewodzki Sąd Administracyjny zważyl, co następuje : Istotnie, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) warunkiem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego jest zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Jeśli organ stwierdzi, że przedłożony projekt budowlany zawiera ustalenia odmienne od zawartych w planie, zobowiązany jest na podstawie art. 35 ust. 3 nałozyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym uplywie odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym przypadku Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] nakazał skarżącym usunięcie nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym przez dostarczenia projektu zagospodarowania działki opracowanego zgodnie z ustaleniami szczegółowymi miejscowego planu zagospodarwoania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...], Nr [...]. W postanowieniu w ogóle jednak nie określono nieprawidlowości, które stały sie podstawą nałożenia wspomnianego obowiązku. Dopiero w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wyjaśniono, że chodzi o naruszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, określonej w powolanym planie, wynoszącej 20 m od linii rozgraniczenia ulicy L., podczas, gdy w projekcie zagospodarowania działki budynek zlokalizowano w odległości 15m od tej linii. Prowadzenie w ten sposób postępowania pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami określonymi w art. 6 , 7 i 77 § 1 kpa. Bez wątpienia z uwagi na skutki wynikające z niezastosowania się do wezwania usunięcia nieprawidłowości projektu planu, a na to właśnie wskazano w decyzji organu I instancji, powołując art. 35 ust.3 prawa budowlanego, organ stwierdzając niezgodność projektu budowlanego z przepisem prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, powinien przedstawić interpretację zapisów planu i wyjaśnić, dlaczego w jego ocenie projekt budowlany z ustaleniami planu i konkretnie z którymi jest niezgodny. Samo zaś wezwanie powinno być na tyle precyzyjne, aby zakres wymaganych czynności nie budził wątpliwości, a inwestor miał możliwość jego wypełnienia. W niczym oceny tej nie zmienia okoliczność, że skarżący w piśmie z dnia 27 lutego 2012r. powołując się na warunki urbanistyczno – budowlane wskazali na spełnienie warunku zachowania odległości projektowanej linii zabudowy od krawędzi jezdni ulicy L. Zdaniem bowiem organu odmawiającego udzielenia pozwolenia na budowę nie chodzi tu o zachowanie odległości od krawędzi jezdni wspomnianej ulicy, ale od jej linii rozgraniczającej. Skoro jednak w samym postanowieniu nie tylko nie podano jakie odległości inwestorzy winni byli zachować i z jakiego zapisu planu wniosek taki wynika, ale w ogóle nie wyjaśniono stwierdzonych nieprawidłowości, to nie można uznać, że skarżący ich nie usunęli. Kwestii tej zdaje się nie dostrzegł organ odwoławczy, skoro w ogóle do niej się nie odniósł, bezkrytycznie przyjmując za organem I instancji bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego skarżącym do usunięcia stwierdzonego naruszenia. Co więcej, trudno stwierdzić, wbrew przekonaniu organów, czy naruszenie wspomniane w decyzji rzeczywiście miało miejsce. Prawdą jest, że zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu Dział XXIV Jednostka strukturalna planu Nr 22- Wschodnie Przedmieście Lubelskie – Część Zachodnia dla terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolem 22.5U + MN, na które powołują się organy, istnieje nakaz uwzględnienia przy prowadzeniu prac budowlanych wskazanych na rysunku planu nr 2 przebiegów nieprzekraczalnych linii zabudowy. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części graficznej planu obejmującego ten obszar, nie sposób jednak wyciągnąć jakichkolwiek wniosków nie tylko co do tego, czy linia ta ma przebiegać wzdłuż krawędzi jezdni ulicy L. czy w linii rozgraniczającej ulicę, ale również, ile ma wynosić odległość zabudowy od tych linii. Mapa nie jest w żaden sposób opisana, wskazana na niej ulica to Obwodnica H., a ponadto brak jest potwierdzenia podpisem organu zgodności z oryginałem, mimo widniejących na niej odpowiednich pieczęci. Nie można także ustalić, czy działki 316/2 i 316/3 w ogóle znajdują się na tym obszarze. Tymczasem przypomnieć należy, że istota postępowania odwoławczego - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - sprowadza się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji. W orzecznictwie konsekwentnie podkreśla się, że organ odwoławczy nie może tylko ograniczyć się do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale zobowiązany jest do objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem całokształtu sprawy, w tym wszystkich zarzutów i żądań strony zawartych w odwołaniu i odniesienia się do nich w uzasadnieniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98). W uchwale z dnia 1 grudnia 1994 r. ( III AZP 8/94 , OSNAPiUS rok 1995, nr 7, poz. 82) Sąd Najwyższy trafnie stwierdził, że zasada dwuinstancyjności postępowania służyć ma temu, aby przeprowadzono dwukrotne merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony. Rację mają ponadto skarżący zarzucając organowi odwoławczemu podanie, jako przyczyny utrzymania decyzji w mocy, naruszeń projektu budowlanego, nie powoływanych przez organ I instancji. W takiej bowiem sytuacji zastosowanie znajduje wezwanie do usunięcia naruszenia w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, a odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę bez zachowania tego trybu stanowi naruszenie prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 13 października 2005r. II OSK 130/05 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Treść postanowienia z dnia 21 lutego 2012r. nie daje żadnych podstaw do stwierdzenia, aby inwestorzy byli wzywani do usunięcia naruszenia projektu budowlanego także w tym zakresie. Biorąc powyższe pod uwagę należało na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy.