II SA/Lu 43/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania podziału udziału we wspólnocie gruntowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki [...] w B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 1 października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w B., zwanej dalej: "Spółką", od decyzji Starosty B. z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], odmawiającej dokonania podziału udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. przysługującego S. K., w poz. "x" wykazu uprawnionych do udziału w tej wspólnocie – uchyliło tę decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., nr [...], zatwierdzono wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. W pozycji "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, stanowiącego integralną część tej decyzji, wskazano, że uprawnionymi są: "K. S. i Hon.", z posiadanym gospodarstwem rolnym: [...] i obliczonym udziałem [...]. Wnioskiem z dnia 20 października 2008 r. Spółka zwróciła się do Starosty B. o "poprawienie" błędu w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. w poz. "x", w której ujawnieni byli S. K. i H. K. jako małżeństwo oraz o dokonanie podziału udziału przysługującego tym osobom. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2009 r., nr [...], w myśl art. 113 § 1 K.p.a., Starosta B. sprostował zapis w ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta B., w jednostce rejestrowej nr 6996 wpisując jako dwa niezależne podmioty jednoosobowe: S. K. i H. K., z jednym udziałem wynoszącym [...], zgodnie z poz. "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Starosta B. decyzją ostateczną z dnia 9 marca 2010 r., nr [...], na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, odmówił poprawienia błędu w ewidencji gruntów i budynków, polegającego na podzieleniu udziału [...], opisanego w poz. "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, przysługującego S. K. i H. K. Organ wskazał, iż w świetle powołanej decyzji z dnia 26 stycznia 1970 r. S. K. i H. K. przysługiwał wspólny udział wynoszący [...] i rozdzielenie tego udziału jest możliwe wyłącznie po przedłożeniu przez Spółkę dokumentów stwierdzających wielkość rozdzielonego udziału. Takich dokumentów Spółka nie złożyła. W dniu 28 września 2011 r. Spółka złożyła wniosek o dokonanie podziału udziału we wspólnocie gruntowej w B. przysługującego S. K. w poz. "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. We wniosku podniesiono, iż podział gospodarstwa rolnego, którego właścicielem był S. K., został dokonany na rzecz jego następców prawnych na podstawie aktów własności ziemi z dnia 17 kwietnia 1974 r., nr nr [...]. Pismami z dnia 16 grudnia 2011 r. oraz 3 stycznia 2012 r. Starosta B. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku, poprzez wskazanie wielkości udziałów poszczególnych osób w ramach poz. "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...], Starosta, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dokonania podziału udziału S. K. we wspólnocie gruntowej miasta B. Organ stwierdził, iż treść żądania strony zawarta we wniosku z dnia 28 września 2011 r. jest tożsama z treścią wniosku Spółki z dnia 20 października 2008 r., który został rozpoznany w sprawie zakończonej powołaną decyzją ostateczną Starosty B. z dnia 9 marca 2010 r., nr [...]. Ponowne orzekanie w tej sprawie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja wydana w tej samej sprawie dotknięta byłaby wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu odwołania Spółki od wskazanej decyzji, decyzją z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], uchyliło tę decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, podkreślając, iż w sprawie nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 25 maja 2012 r. rozprawę administracyjna z udziałem stron postępowania, w toku której strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 6 czerwca 2012 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 czerwca 2012 r., Spółka sprecyzowała swój wniosek z dnia 28 września 2011 r., wnosząc o uzupełnienie udziałowców Spółki po S. K. dodatkowo o B. K. Decyzją z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], Starosta B. odmówił dokonania podziału udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. przysługującego S. K., w poz. "x" wykazu uprawnionych do udziału w tej wspólnocie, na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Organ wskazał, że nie jest możliwe podzielenie udziału we wspólnocie gruntowej przysługującego S. K., gdyż udział tej osoby nie został wyodrębniony, a ponadto takie rozstrzygnięcie byłoby sprzeczne z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia 9 marca 2010 r. Wniosek Spółki, bez podania wyliczonego udziału w ramach poz. "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, nie może być wprowadzony do ewidencji gruntów i budynków z uwagi na fakt, że ewidencja ta, zgodnie z § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, rejestruje wyłącznie stany prawne wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Ewidencja gruntów i budynków, pełniąc wyłącznie funkcje informatyczno-techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, lecz jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy. Odwołanie Spółki od tej decyzji, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, zostało wniesione do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], przekazał odwołanie według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] na podstawie art. 65 K.p.a. Organ ten podkreślił, że w świetle powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Starosty przepisów art. 18 i art. 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określenie udziałów i ich wysokości w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej jest zadaniem własnym starosty, a organem odwoławczym w tym przypadku jest samorządowe kolegium odwoławcze. Decyzją z dnia 1 października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji podjął stosowne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz nie dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku Spółki. Organ odwoławczy zarzucił Staroście niepodjęcie żadnych czynności w sprawie, pomimo uzupełnienia wniosku przez Spółkę pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przyznał, że w poz. "x" wykazu nie jest już wpisany S. K. (jak było wcześniej), lecz H. K., Z. K., G. G., M. P., J. K. i T. K. Starosta uznał jednocześnie, że B. K. powinna wchodzić w skład następców prawnych po S.ie K., lecz organ nie wykazał tego faktu w decyzji. Organ odwoławczy zauważył, iż na podstawie akt administracyjnych sprawy trudno jest ustalić, czy na datę złożenia wniosku Spółki z dnia 28 września 2011 r. dokonane były już opisane zmiany w ewidencji gruntów, to jest, czy w miejsce S. K. wpisani byli wskazani wyżej spadkobiercy. Jeżeli tak, to złożony do organu administracji wniosek, zawierał błędne jego sprecyzowanie w zakresie rozpatrzenia sprawy dotyczącej nieistniejącego podmiotu. Jeżeli zaś nie, to organ przed wydaniem mógł żądać poprawienia wniosku od Spółki lub sama Spółka winna była to uczynić. Z powyższego, zdaniem Kolegium, wynika, że rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji jest sprzeczne z zapisami ewidencji gruntów i budynków dotyczącymi tej sprawy, gdyż w poz. "x" nie występuje S. K. Rozstrzygnięcie decyzji Starosty było zatem bezzasadne w świetle złożonego wniosku, co uzasadniało uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Skargę do Sądu na decyzję Kolegium z dnia 1 października 2012 r. złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła, iż skoro zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie ustalił istotnej okoliczności dla sprawy, to jest nie wyjaśnił, czy zostały wprowadzone zmiany w ewidencji gruntów, to brak było podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, a należało wydać decyzję kasacyjną, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości decyzję Starosty B. z dnia 6 lipca 2012 r., nr [...], którą organ ten, po rozpoznaniu wniosku Spółki z dnia 28 września 2011 r., odmówił dokonania podziału udziału we wspólnocie gruntowej miasta B. przysługującego S. K., w poz. "x" wykazu uprawnionych do udziału w tej wspólnocie oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, wydaje decyzję uchylającą w całości lub w części decyzję organu pierwszej instancji oraz rozstrzygającą sprawę co do istoty w części uchylonej albo – w tej samej części – umarzającą postępowanie. Przesłanka umorzenia postępowania określona jest w art. 105 § 1 K.p.a., który obliguje organ administracji do umorzenia postępowania w całości lub w części w każdym przypadku, gdy organ ten stwierdzi, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Od bezprzedmiotowości postępowania należy odróżnić bezzasadność żądania strony. Ta ostatnia wiąże się z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. Organ administracji stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co istoty, a nie prowadzić do jej umorzenia (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 392; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2012 r. II GSK 1520/10, Legalis, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., II SA/Wa 181/11, Legalis). Organ odwoławczy nie wykazał, by w rozpoznawanej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania skutkująca jego umorzeniem. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w sprawie było stwierdzenie przez Kolegium, iż Starosta nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, naruszając tym samym art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Zdaniem SKO, organ pierwszej instancji: - nie podjął żądnych istotnych ustaleń w toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, wskutek czego rozprawa "nie wnosi nic nowego do sprawy", - nie dokonał żadnych czynności, po uzupełnieniu wniosku przez Spółkę, - nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że w poz. "x" wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólności gruntowej miasta B. nie ma wpisanego S. K., - nie ustalił, czy na dzień złożenia wniosku Spółki dokonane były zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegające na wykreśleniu z poz. "x" wykazu S. K.; okoliczności te, w ocenie organu odwoławczego, "ostatecznie powinny były być ustalone na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r.". Skoro Kolegium dopatrzyło się wskazanych wyżej uchybień procesowych, to, winne było rozważyć, czy zachodzą podstawy do uzupełnienia tych braków w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), czy też brak jest takich podstaw i należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania w myśl art. 138 § 2 K.p.a. W świetle bowiem tego przepisu wydanie takiej decyzji jest obowiązkiem organu odwoławczego, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z pewnością jednak dostrzeżone przez Kolegium uchybienia decyzji Starosty z dnia 6 lipca 2012 r. nie dawały podstaw do stwierdzenia, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i – w konsekwencji – do umorzenia tego postępowania. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego w sprawie nie może być kwalifikowane jako wadliwość postępowania prowadząca do jego bezprzedmiotowości. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, iż zaskarżona decyzja narusza prawo również z innych powodów, niepodniesionych w skardze, które to okoliczności Sąd zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia 15 marca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło w całości decyzję Starosty z dnia 24 stycznia 2012 r., nr [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na podstawie wskazanego wyżej wniosku Spółki z dnia 28 września 2011 r. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 26 stycznia 1970 r., nr [...], zatwierdzająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej miasta B., jest decyzją ostateczną, a zatem jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub ustawach szczególnych. We wniosku z dnia 28 września 2011 r. Spółka nie domagała się wszczęcia jakiegokolwiek postępowania nadzwyczajnego, a powołany jako podstawa prawna żądania art. 29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, nie daje organom administracji samodzielnej podstawy do orzekania w formie decyzji administracyjnej. To przepis art. 18 ust. 2 powołanej ustawy pozwala na rozstrzyganie wniosku Spółki o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych. Skoro w tej sprawie Spółka zgłosiła zmiany wynikające z podziału ziemi należącej do S. K., to wniosek należało rozpatrzyć w tym zakresie, a właściwym do jego rozpatrzenia winien być Starosta jako organ ewidencyjny. Na taki sposób rozpatrzenia wniosku, jak podkreśliło Kolegium, wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 17 marca 2011 r., wydanym w sprawie III SAB/Lu 26/10. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu skargi Spółki na bezczynność Starosty B., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Spółki z dnia 14 czerwca 2010 r., w którym Spółka domagała się dokonania zmian w ewidencji gruntów w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, poprzez ujawnienie następców prawnych S. K. – poz. "x" wykazu. Starosta B. uwzględnił ocenę prawną Kolegium wyrażoną w powołanej decyzji i działając na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 29 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.) oraz § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.), odmówił uwzględniania wniosku Spółki z dnia 28 września 2011 r. Jednocześnie w pouczeniu zawartym w tej decyzji, wskazał, iż organem właściwym do rozpoznania odwołania w tej sprawie jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uznając się za organ niewłaściwy, pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], przekazał odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu [...] na podstawie art. 65 K.p.a. W tej sytuacji, gdy istniały rozbieżności pomiędzy organami administracji, co do tego, który z organów wyższego stopnia jest właściwy do rozpoznania odwołania Spółki od decyzji Starosty z dnia 6 lipca 2012 r., obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było wyczerpujące odniesienie się do tej okoliczności i zbadanie z urzędu swej właściwości, zgodnie z art. 19 K.p.a. Nawet bowiem, gdyby uznać, że Kolegium rozważało tę kwestię i stwierdziło swoją właściwość w sprawie, to zobligowane było do należytego wyjaśnienia powodów, dla których odstąpiło od swojego wcześniejszego stanowiska wyrażonego w powołanej decyzji z dnia 15 marca 2012 r. Organ odwoławczy nie odniósł się jednak w uzasadnieniu swej decyzji w jakikolwiek sposób do powyższej kwestii, naruszając tym samym art. 107 § 3 K.p.a., wskazujący wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Wskazać przy tym należy, iż w razie powstania wątpliwości co do treści żądania zawartego we wniosku Spółki z dnia 28 września 2011 r. organ odwoławczy mógł i powinien był zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie wniosku w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 K.p.a. Ze wskazanych przepisów wynika, że w takim przypadku należy wezwać wnoszącego pismo do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Kolegium, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku wyłączenia od udziału w sprawie wszystkich pracowników organu pierwszej instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a., to jest z uwagi na fakt, że Starosta B. reprezentuje Skarb Państwa jako członka Spółki o największym udziale we wspólnocie gruntowej miasta B. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że opisane wyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Uzasadnienie wydanej decyzji winno odpowiadać wymogom art.. 107 § 3 K.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, uznanych przez organ za udowodnione, dowodów, na jakich organ oparł się oraz przyczyn, dla jakich odmówił wiarygodności innym dowodom, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.