II SA/Lu 433/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. znak [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz M. W. kwotę 1988 (tysiąc dziewięćset osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwana u.g.n.) ustalił odszkodowanie na rzecz M. W. w kwocie 86.520,00 zł. za 0,1659 ha gruntu przejętego na rzecz Gminy Miasto L., na mocy Uchwały Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] czerwca r. zatwierdzającej projekt scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ulicy R. Organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku scalenia i podziału nieruchomości M. W. w zamian za działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1,7111 ha otrzymała działki: nr [...] o powierzchni 0,1302 ha (obr. [...], ark., nr [...] o powierzchni 1,2265 ha (obr. [...], ark. [...]) i nr [...] o powierzchni 0,1885 ha (obr. [...]. ark., pozostała powierzchnia 0,1659 ha przeszła na własność Gminy Miasto L. w związku z przeznaczeniem pod budowę dróg. Działając zgodnie z art. 105 u.g.n. pod urządzenie dróg z działki nr [...] o powierzchni 0.6273 ha odjęto 0.0608 ha powierzchni, a z działki nr [...] o powierzchni 1,0838 ha odjęto 0,1051 ha powierzchni. Wobec braku możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania w kwocie 60 zł/1 m2 w drodze umowy, pismem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił M. W. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Gminy Miasto L. w wyniku scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. w rejonie ul. R., informując jednocześnie o zleceniu rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego w ww. sprawie. M. W. po zapoznaniu się z aktami sprawy zakwestionowała określoną w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2010 r. sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego J. C., wartość przejętego gruntu, proponując jednocześnie 100 zł za 1 m2 gruntu. Jednak zarzuty strony nie zostały uwzględnione, a w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. biegły potwierdził prawidłowość wyceny zawartej w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2010r. Od powyższej decyzji pełnomocnik M. W. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, art. 80 kpa oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. Poza tym w uzupełnieniu odwołania z dnia [...] grudnia 2011 r. zarzucił naruszenie art. 134 ust. 2 u.s.g. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...]. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo, ustalił stan faktyczny sprawy oraz wskazał na źródła tych ustaleń, zapewnił uczestnictwo stronom na każdym etapie postępowania, a także nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie przedmiotem wyceny był grunt przejęty pod drogę publiczną i miały zastosowanie przepisy § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Poza tym w uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że powyższe rozporządzenie zostało zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), które weszło w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r. Wprowadzono zmiany dotyczące zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zmiany przepisów rozporządzenia nastąpiły natomiast w toku postępowania odwoławczego. Wojewoda [...] podniósł przy tym, że nie kwestionuje, iż wobec braku innych wskazań organ odwoławczy ma obowiązek stosowania jego aktualnego brzmienia, ustalonego rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. Jednak organ odwoławczy po przeanalizowaniu przepisów powyższych rozporządzeń uznał, że w aktualnym stanie prawnym, przy wycenie nieruchomości przejętych pod budowę dróg publicznych obowiązują podobne jak dotychczas zasady ustalania wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy, bowiem po określeniu rodzaju poszukiwanej wartości, o czym mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.s.g., w pierwszej kolejności powinien zastosować § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 4, tj. określić wartość rynkową dla aktualnego lub alternatywnego sposobu użytkowania wycenianego gruntu. Dopiero brak na rynku odpowiednich transakcji upoważnia go do określenia tej wartości wg wskazówek zawartych w § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. przy założeniu, że nieruchomość wyceniana ma takie samo przeznaczenie jak grunt, z którego została wydzielona a uzyskany w ten sposób wynik powiększyć, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W związku z tym, operat szacunkowy wykonany zgodnie z dotychczasowym brzmieniem rozporządzenie może być nadal aktualny do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną, przy założeniu, że w myśl § 36 ust. 1 przy jego sporządzeniu wykorzystano transakcje drogowe, gdyż w tym zakresie przepisy rozporządzenia nie uległy istotnym zmianom. W przedmiotowej sprawie – jak wskazał organ odwoławczy - powołany jako biegły w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy J. C., sporządził operat szacunkowy w oparciu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, obowiązujące w dacie sporządzenia opinii, tj. sprzed zmian wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Poza tym wartość rynkową prawa własności gruntu biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, z uwzględnieniem zasad określonych w art. 134 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W wyniku analizy rynku, rzeczoznawca stwierdził, że obrót nieruchomościami na terenie obrębu [...] – Z. w tzw. obrocie prywatnym praktycznie nie istnieje, co świadczy o małej popularności tego terenu, (str. 8 operatu). Rzeczoznawca utworzył zbiór 12 transakcji stanowiących podstawę wyceny, do którego przyjął grunty niezabudowane, przeznaczone pod drogi publiczne położone w strefie obrzeżnej miasta L., w terenach o słabym stopniu zagospodarowania. Stwierdził, że wysokość cen transakcyjnych za grunty przeznaczone pod drogi publiczne nie jest uzależniona ani od wielkości zbywanego obszaru ani też od jego kształtu, a podstawowym czynnikiem decydującym o wysokości ceny transakcyjnej jest położenie i otoczenie nieruchomości. Przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza wykazała, że w segmencie terenów nabywanych pod drogi publiczne, w analizowanym okresie, ceny transakcyjne gruntów o podobnych cechach rynkowych wykazują tendencje stagnacyjne, dlatego cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu nie korygowano. Ceny działek kształtują się w przedziale od 34,09 zł/m2 do 88,31 zł/m2. W wyniku zastosowania tej metody, rzeczoznawca słusznie ustalił cenę 1 m2 gruntu na kwotę 52,15 zł/ m2. Odnosząc się natomiast do zarzutów strony naruszenia art. 134 ust. 2 u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że są one nieuzasadnione, bowiem operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Biegły dokonując doboru nieruchomości porównawczych uwzględnił fakt, że nieruchomość wyceniana została przejęta pod urządzenie drogi, miał też na uwadze jej położenie na lokalnym rynku oraz dotychczasowy sposób użytkowania i przeznaczenie i w wyniku analizy rynku prawidłowo ustalił aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody [...] pełnomocnik M. W. zarzucił zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie oceny materiału dowodowego przedstawionego przez organ I instancji w odniesieniu do dowodu z opinii biegłego oraz naruszenie art. 156 ust. 4 u.g.n. poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, która w myśl obowiązujących przepisów nie mogła być wykorzystana. Organ II instancji jako organ merytoryczny bowiem przyjął ustalenia wysokości odszkodowania na operacie szacunkowym, który stanowi zasadniczy i jedyny dowód w sprawie, po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia. Operat ten został sporządzony w dniu [...] listopada 2010r. (a pismo rzeczoznawcy z dnia [...] kwietnia 2011r. nie stanowi potwierdzenia aktualności wcześniejszego operatu). Organ II instancji w tej sytuacji zobligowany był do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy i oparcia rozstrzygnięcia na aktualnym operacie, który dezaktualizuje się ze względu na zmiany różnych czynników. Wskazano także na naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i uznanie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a w związku z tym naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania dowodowego w sytuacji, w której decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej ponadto wyjaśnił, że działania organu w sposób istotny ograniczały prawo skarżącej do obrony swoich interesów. Organy bowiem m.in. zawiadomiły M. W. o terminie rozprawy na dwa dni przez jej odbyciem, poza tym na rozprawie administracyjnej nie został wezwany biegły, co przesądza, że organ nie podjął czynności przewidzianych w art. 90 § 1 pkt 2 w zw. z art. 12 oraz art. 92 k.p.a. Natomiast wynikiem bezkrytycznego i bezrefleksyjnego podejścia do sprawy ustalenia wysokości odszkodowania przez organ II instancji było przyjęcie założenia, że jego rola sprowadza się wyłącznie do kontroli formalnej zaskarżonego aktu, o czym świadczy treść decyzji z dnia [...] marca 2012r. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę, że organ zdawał się nie zauważyć, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstatncyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu merytorycznemu przez organ II Instancji. Istota powyższej zasady sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydania decyzji zgodnie z art. 138 k.p.a. W analizowanej sprawie organ nie dokonał ponownej oceny sprawy. Poprzestał jedynie na obszernym przytoczeniu stanu faktycznego i odniósł się do czynności przeprowadzonych przez organ I instancji. Ponadto podniesiono, że organy obu instancji nie mogły stwierdzić, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym, że biegły dokonując doboru nieruchomości porównawczych uwzględnił fakt, że nieruchomość wyceniona została przejęta pod urządzenie drogi oraz miał na uwadze jej położenie, ponieważ biegły nie wskazał w operacie nieruchomości porównawczych oraz nie dołączył do niego dokumentów wykorzystywanych do jego sporządzenia. Poza tym organy bezkrytycznie przyjmując ustalenia zawarte w operacie nie wzięły pod uwagę, że opinia biegłego w tym zakresie jest opinią niewiążącą organ i podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Niezależnie od organu I instancji organ odwoławczy nie uwzględnił rozwijającą się sytuację na runku nieruchomości w rejonie i okolicy ul. R., co związane było z rozbudową strefy ekonomicznej oraz budową obwodnicy. Powyższe – jak podnosi pełnomocnik skarżącej, który oparł swoją argumentację na orzecznictwie sądów administracyjnych - przesądza, że organy nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wychodząc z tych przesłanek sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego oraz bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do końcowego jej rozstrzygnięcia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Organy obu instancji uchybiły przede wszystkim art. 156 u.g.n. oraz przepisom postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Taki operat, na podstawie art. 156 ust. 3 u.g.n. może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast po upływie wyżej wskazanego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (art. 156 ust. 4 u.g.n). W orzecznictwie sądów administracyjnych także prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat rzeczoznawcę. Innymi słowy nieważny operat nie może być oceniany przez organ administracji (por. Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Po 556/10 – Lex nr 754476, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 886/10 – Lex nr 750980, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1221/08 – Lex nr 531026). Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny na etapie postępowania odwoławczego, bowiem operat dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników, wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym chociażby o dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, cechach nieruchomości podobnych. A więc termin o którym mowa w art.156 ust 4 powoływanej wyżej ustawy dotyczy również organu odwoławczego. W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony [...] listopada 2010r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. C. Na operacie znajduje się jego pieczątka i podpis zgodnie z wymogami zawartymi w § 57 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powyższy operat szacunkowy był ważny w chwili orzekania przez organ I instancji, ale w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. termin 12-miesięczny ważności powyższego operatu już upłynął. Z akt sprawy nie wynika również, aby w dacie rozstrzygania organu odwoławczego potwierdzona została aktualizacja spornego operatu szacunkowego. Ubocznie wskazać należy, że za aktualizację operatu nie można także uznać pismo biegłego do organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2011r., w którym rzeczoznawca, potwierdził prawidłowość sporządzenia operatu z dnia [...] listopada 2010r. Należy wskazać także, że zarówno przepisy u.g.n., jak i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania aktualizacji operatu szacunkowego. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kierując się wynikającą z art. 154 upa zasada dwuinstancyjności, uznając że przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania dowodowego stanowiłoby naruszenie art. 136 kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. Podnieść należy bowiem, że zakres postępowania dowodowego przed organem odwoławczym nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wskazać należy również, że zasadne są zarzuty skargi dotyczące uchybień natury procesowej poczynione przez organ , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – a dotyczących zawiadomień o terminie rozprawy administracyjnej( dwa dni przed terminem) ograniczające prawo do obrony swoich interesów ( art. 10 §1 u p a). Trafne jest także stanowisko skargi o obowiązku organu rozpoznającego sprawę poddania ocenie merytorycznej sporządzonego operatu. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2010 Nr 107 poz. 65 ze zm) i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie dotyczące wykonalności zaskarżonej decyzji znajduje uzasadnienie w treści art. 154 p.p.s.a.