II SA/Lu 434/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi D. S. i R. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. S. i R. S.kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w P. - obręb K., stanowiącej własność D. i R. małż. S. działki nr 110 o po w. 0.1394 ha na działki nr: 110/1 o pow. 0,0092 ha. nr 110/2 o pow. 0,0315 ha. 110/3 o pow. 0.0092 ha, nr 110/4 o pow. 0,0549 ha, 110/5 o pow. 0,0132 ha i 110/6 o pow. 0,0214 ha. Decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg, sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, kanalizacji teletechnicznej, przebudowie i zabezpieczenia istniejącej infrastruktury gazowej oraz rozbiórce kolidujących obiektów na terenie osiedla G. K. - zakres III w P., w liniach rozgraniczających dróg wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla ,"G.-K. w P.". Decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia [...] znak: [...]. Powyższą decyzją objęte zostały m. innymi działki nr 110/1 o pow. 0,0092 ha, 110/3 o pow. 0,0092 ha i 1 10/5 o pow. 0,0132 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy Miasto P. z dniem, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Następnie zawiadomieniem z dnia 31 lipca 2012 r. Starosta P. i wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte od małż. S. działki nr: 110/1. 110/3 i 110/5. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta P., na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i ust. 5. art. 18 ust. 1 oraz art. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej jako "specustawa" w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) ustalił odszkodowanie w wysokości 21 309,00 zł. na rzecz R. i D. małż. S. za nieruchomość położoną w P., oznaczoną jako działki 110/1. 110/3 i 110/5. W przedmiotowej sprawie jako dowód w sprawie zostały przyjęte 3 operaty szacunkowe, które zostały sporządzone dla każdej działki z osobna przez rzeczoznawcę majątkowego G. K. w dniu 28 grudnia 2011 r., a następnie uaktualnione i opatrzone datą 2 lutego 2013 r. Jak wynika z tych operatów na działce nr 110/1 znajdują się składniki roślinne tj. nasadzenia sadownicze - 3 krzewy porzeczki czarnej, które rzeczoznawca wycenił na kwotę 68 zł, a na działce 110/3 również znajdują się nasadzenia sadownicze tj. 1 czereśnia i 4 jabłonie wycenione w łącznej wysokości 258 zł. Działka nr 110/5 nie zawiera składników majątkowych. Organ na podstawie powyższych operatów ustalił, że przedmiotem wycen są nieruchomości gruntowe, a działki nr 110/1 i 110/3 wraz ze składnikami roślinnymi. Rzeczoznawca majątkowy w operatach szacunkowych z dnia 28 grudnia 2011r. określił wartość jednostkową 1m² wycenionego gruntu działki na 66,40 zł za m², co po przemnożeniu przez całkowitą powierzchnię przejmowanej nieruchomości daje kwotę 20 983 zł. Wartość składników roślinnych znajdujących się na nieruchomości rzeczoznawca oszacował na kwotę 326 zł. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została oszacowana na kwotę 21 309 zł. Do sporządzenia niniejszych operatów szacunkowych określających wartość rynkową powyższych nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, dla oszacowania wartości gruntu oraz podejście kosztowe dla oszacowania wartości składników roślinnych znajdujących się na nieruchomości. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne oraz przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obszar analizy obejmował rynek lokalny miasta P. w okresie od stycznia 2010 do grudnia 2011r. Zgodnie z analizą w badanym okresie odnotowano około 40 transakcji w których gmina Miasto P. nabywała nieruchomości pod budowę dróg, położonych dokładnie w obszarze objętym decyzją. Ceny za nabywane nieruchomości wahały się w przedziale od 51 do 65 zł./m². Według analizy rzeczoznawcy wzrost wartości nieruchomości został wyliczony na poziomie 1.40 zł/miesiąc. Zdaniem rzeczoznawcy na wartość nieruchomości nabywanych pod cele drogowe wpływa ma jedynie położenie nieruchomości. Działki przeznaczone pod budowę dróg lokalnych w osiedlach mieszkaniowych położonych bliżej centrum miasta osiągają wyższe ceny niż te położone w osiedlach oddalonych od centrum, zaś działki pod drogi położone w centrum w sąsiedztwie usług, osiągają ceny najwyższe. Przedmiotem analizy był również segment nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w obszarze osiedla G.-K. Zdaniem rzeczoznawcy jest to rynek ograniczony, co spowodowane jest niewielką podażą nieruchomości na rynku. Ceny osiągane na tym osiedlu kształtują się na poziomie od 180 do 215 zł/m² za działki położone na obrzeżach osiedla, zaś za działki położone bliżej ulicy L. trzeba zapłacić ponad 250 zł/m2. W wyniku tak przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości i wyceny rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 21 309.00 zł. Od powyższej decyzji D. i R. małż. S. wnieśli odwołanie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 12 ust. 4a, 4f, 5. art. 18 ust. 1 specustawy w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz naruszenia § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponadto zarzucają naruszenie art. 104 i 107 k.p.a. Zdaniem odwołujących ustalona wysokość odszkodowania jest rażąco zaniżona, bowiem nie zastosowano stawek wartości gruntów jako budowlanych (które sam rzeczoznawca określił na 250 zł za m), a poprzestano na stawkach dotyczących nieużytków przeznaczonych pod drogi. Wyceniono ich działki jak zwykłe nieużytki "na cele drogowe pomijając podstawowy fakt, iż działki te od wielu lat posiadały kwalifikację "przemysłową", dopuszczającą zabudowę. Odwołujący wskazali, że nie wyjaśniono im sposobu wyceny oraz uniemożliwiono im udział w rozprawie administracyjnej, informując o jej terminie już po fakcie. Zdaniem odwołujących na rozprawie mieliby możliwość przedstawienia zastrzeżeń, co do sposobu wyceny i ustalenia wartości działek, czego zostali pozbawieni. Wojewoda decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, wycena została sporządzona sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości. Określona wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości odpowiada także warunkom przewidzianym w art. 134 ust. 4 ustawy oraz § 36 ust. 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w jego aktualnym brzmieniu. Organ odwoławczy wskazał także, że z wyceną nieruchomości oraz całością materiału dowodowego zebranego w sprawie właściciele nieruchomości nie zapoznali się wprawdzie na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 10 sierpnia 2012 r., która to rozprawa nie odbyła się z uwagi na brak skutecznego doręczenia, bowiem zawiadomienie to skutecznie doręczono stronom w dniu 16 sierpnia 2012 r., a zatem po wyznaczonej dacie rozprawy. Jednakże w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie Starosty P. z dnia 5 października 2012 r. informujące strony na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jak wynika z akt sprawy w dniu 12 października 2012 r. R. S. złożył wniosek o wyjaśnienie sposobu wywłaszczenia i naliczenia odszkodowania oraz zajęcia działki przez osoby nieuprawnione. Wyjaśnień na powyższe pismo organ I instancji dokonał w dniu 29 października 2012 r. Wobec tego zdaniem organ odwoławczego - organ I instancji umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, w tym zapoznanie się z operatami szacunkowymi określającymi wartość przejętych działek. Taką możliwość strony miały również w postępowaniu odwoławczym, o czym zostały zawiadomione pismem z dnia 20 lutego 2013 r. z czego skorzystał R. S. W skardze na powyższą decyzję Wojewody L. D. S. i R. S. zarzucili zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 128 ust. 1 i art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości nieodpowiedającej rzeczywistej wartości tej nieruchomości; naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez określenie wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o błędne założenie, iż działki wchodzące w skład wycenianej nieruchomości stanowią nieużytki przeznaczone na cele drogowe, gdy w rzeczywistości były to działki przemysłowe, co doprowadziło do rażącego zaniżenia wartości rynkowej nieruchomości oraz naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, wyrażający się m.in. niepodjęciem próby wyjaśnienia słusznych wątpliwości skarżących dotyczących istotnych rozbieżności w kwalifikacji przedmiotowych działek dla celów podatkowych i na potrzeby postępowania w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jak i naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nieuwzględniający słusznego interesu skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1071 ze zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie Wojewoda L. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] ustalającą na rzecz R. i D. S. odszkodowanie w kwocie 21 309,00 zł za nieruchomość oznaczoną w rejestrze gruntów jako działki nr 110/1, 110/3 oraz 110/5 położonych w P. Kwestią sporną w niniejszej sprawie stał się sposób wyceny i wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość określoną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, która – zdaniem skarżących – nie odpowiada rzeczywistej wartości nieruchomości. Podkreślić należy, że wysokość i sposób dokonania wyceny wywłaszczanej nieruchomości była w trakcie całego postępowania konsekwentnie kwestionowana przez skarżących. W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji z zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej jako "specustawa" wynika, że decyzję ustalającą odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Przepis ten stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Uzupełnienie tej regulacji zawiera już ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowiąc, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W sprawie zostało ustalone odszkodowanie dla skarżących – o czym była mowa wyżej - na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawionego rzeczoznawcę majątkowego. Wysokość tego odszkodowania w trakcie całego postępowania administracyjnego była przez skarżących kwestionowana. Nie mogli oni jednak skonfrontować z nim swoich wątpliwości. W sprawie nie doprowadzono także do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co niejednokrotnie podnoszą. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania w dniu 31 lipca 2012r. i w tym samym dniu przesłał R. i D. S. zawiadomienie o rozprawie, podczas której strony miały mieć możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym wyceny nieruchomości określającym wartość przejętej nieruchomości, wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego. Z podjętych działań organu należy zatem wywieść, że w pierwszym momencie uznał on za konieczne przeprowadzenie rozprawy. Jednak do jej przeprowadzenia nie doszło. Na zawiadomieniu o rozprawie (k. 70 akt admin.) została bowiem sporządzona adnotacja pracownika organu, tj: - "z uwagi na brak skutecznego doręczenia zawiadomienia o rozprawie, rozprawa administracyjna w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr 110/, 110/3, 110/5 zaplanowana na dzień 10 sierpnia 2012r. nie odbyła się". Należy wskazać, że w ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organ – w sytuacji podjęcia czynności zmierzających do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej – powinien ją przeprowadzić do końca zgodnie z przepisami prawa. Zatem winien m.in. doręczyć zawiadomienie o niej stronie postępowania przynajmniej na siedem dni przed rozprawą. Obowiązek taki wynika z art. 92 K.p.a. i jest to termin tzw. minimalny. W sprawie natomiast organ zawiadomił strony postępowania dopiero w dniu 16 sierpnia 2012 r., a zatem po wyznaczonej dacie rozprawy w dniu 10 sierpnia 2012r. Poza tym należy wskazać, że organ nie uwzględnił faktu, że ma obowiązek w tej sprawie odroczyć termin rozprawy w myśl art. 94 § 2 K.p.a. ponieważ dopuścił się poważnych nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę. Strona ma bowiem prawo uczestnictwa przy czynnościach procesowych postępowania zgodnie z zasadą ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.). Rozprawa natomiast jest formą postępowania wyjaśniającego, umożliwiającą realizację zasady kontradyktoryjności, koncentracji dowodów, bezpośredniości, czy szybkości, umożliwia ona koncentrację w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania w danej sprawie (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. zarys wykładu, Warszawa 1983, str. 154). W niniejszej sprawie nieobecność na przedmiotowej rozprawie uniemożliwiła stronom realizację ich praw do zadawania autorowi operatu szacunkowego pytań i uzyskania od niego odpowiedzi. W ocenie Sądu organ - mając na względzie przedmiot sprawy - powinien ustosunkować się do uwag strony, co do wyceny nieruchomości w toku postępowania i przeprowadzić rozprawę administracyjną. W jej trakcie strony mogłyby skonfrontować swoje stanowisko z rzeczoznawcą majątkowym. Działanie organu – opisane powyżej - nie tylko nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej. Wprowadzanie bowiem strony postępowania w błąd przez organy administracji zapowiedziami o toku postępowania administracyjnego, a następnie niedotrzymanie tych zapowiedzi – nie jest do pogodzenia z zasadami zaufania obywateli do Państwa i zaufania do prawa. Sąd podkreśla, że o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że "naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu" (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1225/11 opubl. LEX nr 1133071), to w okolicznościach wykazanych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że naruszenie tego obowiązku wpłynęło w istotny sposób na wynik sprawy. Niemniej zauważyć należy, że skoro kwestionowane były przez skarżących podstawy wyceny przyjęte w operacie szacunkowym oraz wysokość odszkodowania, to stosownie do art. 89 § 2 k.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdyż zachodziła potrzeba uzgodnienia interesu stron. Takiej możliwości organ nie wykorzystał. Trzeba jednak wskazać, że dowód dotyczący określenia wartości nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia odszkodowania, z uwagi na fakt kwestionowania przez stronę w toku postępowania wysokości tegoż odszkodowania i zastosowanej metody wyceny, należy uznać za dowód mający znaczenie w sprawie. Przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego miały istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zastosuje się do wskazań wynikających z powyższych rozważań. W pierwszej kolejności rozważy przeprowadzenie rozprawy administracyjnej zgodnie z art. 91 § 2 K.p.a. z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, który dokonał wyceny nieruchomości oraz skarżących. Sąd nie rozpoznawał innych kwestii w podniesionych w skardze, gdyż tylko decyzja wydana po przeprowadzonym w sposób zgodny z prawem postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie merytorycznej przez Sąd. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.