II SA/Lu 435/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T.P. i S. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]"., sprostowaną postanowieniem z dnia "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nakazującą T. i S.P. rozbiórkę drogi o długości 70,0 m i szerokości 3,0 m, wykonanej z płyt MON i gruzu budowlanego na działce nr ewid. 419/3 położonej w miejscowości "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w toku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 20 listopada 2006 r. ustalono, że na działce nr ewid. 419/3 T. i S.P. od 1999 r. prowadzili roboty związane z budową drogi bez uzyskania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Roboty te polegały na nawiezieniu i rozplantowaniu: gruzu, płyt belitowych, uszkodzonych płyt MON oraz przesypaniu ich ziemią. W wyniku oględzin ustalono również, że wysokość nasypu wynosi obecnie 0 – 0,7 m ponad istniejący teren, droga posiada szerokość 3,0 m i długość 70,0 m oraz jest zlokalizowana wzdłuż wschodniej granicy działki. Z oświadczenia inwestora wynikało, że droga wykonana została w celu dojazdu do pola w dalszej części działki, gdyż teren, na którym wykonana jest droga leży w niecce i jest bagienny. Z kolei M.C., na której żądanie wszczęto postępowanie w tej sprawie, podnosiła, że budowa drogi powoduje zakłócenie naturalnego spływu wód zalewając jej działkę oraz że roboty budowlane nie zostały zakończone. W tej sytuacji organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymał T. i S.P. prowadzone bez wymaganego pozwolenia roboty budowlane związane z budową wskazanej wyżej drogi oraz nałożył na nich obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 lutego 2007 r. określonych w tej decyzji dokumentów. Wobec niewywiązania się z nałożonych obowiązków, decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, organ ten nakazał inwestorom rozbiórkę powołanej wyżej drogi. Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu odwołujących, że wykonanego przez nich utwardzenia dojazdu do pola nie można zakwalifikować zgodnie z ustawą o drogach publicznych do "drogi", stwierdził, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane drogi zaliczone zostały do budowli. Nie uzależniono bowiem zakwalifikowania drogi jako budowli od zaliczenia jej do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Organ ten wyjaśnił, że w świetle art. 28 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. W ocenie organu zakres wykonanych przez inwestora robót wymagał pozwolenia na budowę, bowiem przepisy art. 29 i art. 30 ustawy - Prawo budowlane nie wyłączają robót budowlanych polegających na budowie drogi z robót budowlanych, których rozpoczęcie wymaga pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził również, iż inwestor widząc, że istnieje zagrożenie uchybienia terminowi do przedłożenia żądanych dokumentów mógł wystąpić do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia tych dokumentów. Skoro tego nie uczynił, to, jak podkreślił organ, nie może obecnie czynić zarzutu, że obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia "[...]" realizuje, ale z opóźnieniem. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli T. i S.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucili, iż zaskarżona decyzja zawiera oczywistą omyłkę w dacie decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto do wykonania drogi z płyt MON potrzeba użyć ciężkiego sprzętu, którego dojazd na działkę nr ewid. 419/3 nie jest możliwy. Podnieśli oni również, że droga na tej działce istnieje już kilkanaście lat i używana jest przez obie strony, zaś czas jej eksploatacji spowodował brak dojazdu do tej działki sprzętem mechanicznym. Ponadto ich zdaniem stanowisko to potwierdza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" uchylająca decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" o odmowie ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. 419/3. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że zamiarem skarżących nie jest budowa drogi na tej działce, lecz jedynie utwardzenie istniejącego dojazdu oraz że nie zamierzają oni budować drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, lecz poprawić warunki istniejącego dojazdu. Skarżący podkreślili, że ich dobrą wolą jest wykonanie postanowienia organu pierwszej instancji z dnia "[...]", lecz z uwagi na przedłużające się postępowanie przed Wójtem Gminy w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na utwardzeniu dojazdu do działki nr 419/3, postanowienia tego nie są w stanie wykonać. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W toku oględzin dokonanych w dniu 1 sierpnia 2006 r. oraz w dniu 20 listopada 2006 r. jednoznacznie ustalono, że wzdłuż wschodniej granicy działki inwestorzy wykonali prace budowlane polegające na nawiezieniu i wysypaniu gruzu, płyt belitowych i innych materiałów budowlanych, w wyniku czego powstał pas o szerokości 3,0 m, długość 70,0 m i wysokości 0 – 0,7 m ponad istniejący teren, użytkowany jako droga dojazdowa do pól. Do protokołów oględzin dołączona została dokumentacja fotograficzna, obrazująca wykonane przez skarżących prace. Na części zdjęć widoczne są płyty budowlane ułożone jedna przy drugiej na warstwach gruzu i ziemi. Okoliczność, czy są to płyty noszące w budownictwie nazwę MON, czy też inny rodzaj płyt jest bez znaczenia, skoro nie ulega wątpliwości, że płyty te użyte zostały przez skarżących w celu utwardzenia i wyrównania nawierzchni wykonywanego z różnych materiałów nasypu o długości 70 m i szerokości 3 m . Prawidłowe jest także stanowisko organów administracji, że wykonane przez skarżących prace polegały na budowie drogi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 3 pkt 1 ustawy przez obiekt budowlany należy rozumieć budynki, budowle i obiekty małej architektury. Natomiast stosownie do przepisu art. 3 pkt 3 ustawy do budowli zalicza się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Powołany przepis jako jeden z rodzajów budowli wymienia drogi. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że drogami w rozumieniu przytoczonego przepisu są nie tylko drogi publiczne uregulowane w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), lecz wszystkie drogi służące do ruchu pojazdów i pieszych. W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1400/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że definiując w art. 3 pkt 3 ustawy pojęcie budowli ustawodawca posłużył się przykładowym wyliczeniem i wymienił wśród budowli między innymi "drogi", nie precyzując ich charakteru, w szczególności zaś nie ograniczył pojęcia budowli do dróg publicznych. Należy zatem przyjąć szeroki zakres tego pojęcia i przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy drogi rozumieć należy nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Z kolei w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r.(II SA/Wr 99/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów i innych pojazdów stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Samo użycie materiałów służących do wyrównania i utwardzenia powierzchni gruntu nie decyduje o zaliczeniu danego obiektu do dróg. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że z utwardzeniem powierzchni gruntu wiązać się może kilka różnych inwestycji, nie tylko budowa drogi (przykładowo: budowa placu postojowego dla samochodów – art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy, zatok parkingowych – art. 29 ust. 1 pkt 11, czy budowa płyt do składowania obornika – art. 29 ust. 1 pkt 1 litera "b"). Przepisy ustawy przewidują również wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy). O zaliczeniu określonego obiektu do dróg decyduje nie tylko jego konstrukcja, sposób wykonania i rodzaj użytych materiałów, lecz także funkcja, jaką obiekt ma spełniać. Jest okolicznością niesporną, że skarżący wykonali utwardzenie wydzielonego pasa swojej działki w celu dojazdu od drogi gminnej do pól. Wykonany na działce skarżących obiekt o długości 70 m i szerokości 3 m, zbudowany z warstw gruzu, ziemi, płyt belitowych i innych materiałów, służący do przejeżdżania i przechodzenia stanowi zatem w rozumieniu powołanych przepisów ustawy drogę zaliczaną do obiektów budowlanych. Podkreślić należy, że nie jest to utwardzenie działki w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, przepis ten dotyczy bowiem robót wykonywanych na działkach budowlanych, a działka skarżących jest działką leśną, niezabudowaną. Nie można też tego obiektu zakwalifikować jako utwardzenia istniejącego dojazdu, jak tego domagają się skarżący, nawet bowiem jeśli w tym miejscu istniała nieutwardzona droga polna czy leśna, to poprzez nawiezienie gruzu i innych materiałów budowlanych, ułożenie płyt belitowych, wyrównanie nawierzchni i przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia skarżący wykonali obiekt budowlany w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Droga polna czy leśna, niczym nieutwardzona, powstała na skutek usunięcia przeszkód do przejeżdżania (drzew, krzewów, innej roślinności) nie jest obiektem budowlanym. Budowa drogi wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl bowiem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy wymienia w pkt 1 – 27 obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, a przepis art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6, 9-16 wskazuje, jakie roboty budowlane, inne niż budowa, nie wymagają pozwolenia na budowę. Jednocześnie jednak przepis art. 30 wprowadza wymóg dokonania zgłoszenia niektórych robót nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2. Powołane wyżej przepisy nie przewidują zwolnienia budowy drogi od uzyskania pozwolenia na budowę. Jest poza sporem, że skarżący nie uzyskali pozwolenia na budowę drogi. W tej sytuacji prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że w przypadku wykonania robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy. Przepis ten stanowi: " 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1". Jak wynika z akt postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 listopada 2006 r. wstrzymał, na postawie art. 48 ust. 2 ustawy, prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie drogi i nałożył na skarżących na podstawie art. 48 ust. 3 obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. Skarżący nie przedstawili wymaganych dokumentów, prawidłowo zastosował zatem organ przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4. Dodatkowo podnieść należy, że nieuzasadniony jest zarzut skarżących, iż realizują obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 24 listopada 2006 r. Skarżący zobowiązani zostali do przedstawienia zaświadczenia wójta o zgodności budowy drogi z ustaleniami planu albo ostatecznej – w dniu wszczęcia postępowania – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tymczasem skarżący wystąpili do wójta gminy o wydanie "zezwolenia na utwardzenie dojazdu" (k. 18 akt administracyjnych), a następnie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Nie może to być uznane za wykonanie nałożonego obowiązku, bowiem wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na utwardzeniu istniejącego dojazdu nie dotyczy - niezależnie od jego zasadności - budowy drogi, będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący zobowiązani zostali do przedstawienia decyzji ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, czyli decyzji wydanej przed wszczęciem postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem przepisów prawa. Zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy było uzasadnione w opisanym stanie faktycznym, prawidłowo ustalonym przez organy administracji. Z tych wszystkich względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.