II SA/Lu 438/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 21 marca 2024 r. nr SKO.41/4981/OS/2022 w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia W. G. B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z 29 września 2022 r. nr [...]. Wskazana decyzja organu pierwszej instancji wydana została w przedmiocie uznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznanego na P. A. w okresie od 1 listopada 2018 r. do 22 sierpnia 2019 r., za nienależnie pobrany oraz określenia wysokości tej kwot (3.883,90 zł). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 31 sierpnia 2018 r. M. A. (skarżąca) złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku na okres zasiłkowy 2018/2019. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego dla córki - E. A. oraz zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego dla syna - P. A.. Decyzją z [...] r., nr [...], skarżącej przyznano zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci. W wyniku kontroli przeprowadzonej w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w B. stwierdzono, że prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko - P. A. nie przysługiwało, gdyż w momencie ubiegania się o nie skarżąca pobrała już wymieniony dodatek za okres 25 miesięcy. Okoliczność tę potwierdza oświadczenie zawarte we wniosku z 31 sierpnia 2018 r. W następstwie tych ustaleń organ 30 sierpnia 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne i na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych orzekł, że świadczenia pobrane za okres od 1 listopada 2018 r. do 22 sierpnia 2019 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Uwzględniając, że to organ błędnie przyznał skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odstąpiono od naliczenia odsetek. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, właściwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniosła, że to organ błędnie przyznał jej dodatek do zasiłku rodzinnego, pomimo przedstawienia przez nią kompletnej dokumentacji i złożenia prawdziwego oświadczenia co do okresu pobierania dodatku do zasiłku rodzinnego. Skarżąca nie zataiła przed organem żadnych informacji i okoliczności, które miały wpływ na przyznanie świadczenia na mocy decyzji z 6 listopada 2018 r. Dowiedziała się o braku prawa do ww. dodatku, dopiero zapoznając się z treścią zaskarżonej decyzji. Ponadto wskazała, że nie została pouczona o braku prawa do pobierania spornego świadczenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2022 r., sygn. I OSK 1870/21, skarżąca zauważyła, że wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ustaleniem, czy osoba, która pobierała dane świadczenie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tego konkretnego świadczenia. W oparciu o powyższe argumenty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu wraz z decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 323), osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji z 29 września 2022 r., podstawą prawną wydania tej decyzji stanowił m.in. przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazaną podstawę prawną organ odwoławczy uznał za prawidłową, czemu dał wyraz w syntetycznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organy obydwu instancji orzekały w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, które miało zostać wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że wydanie decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane powinno być poprzedzone ustaleniem, czy osoba, która pobierała dane świadczenie, była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania tego konkretnego świadczenia (zob. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2464/19). W wyroku z 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12, NSA wyraził pogląd, że pouczenie to musi być sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Stwierdzić należy, że organy obydwu instancji nie wyjaśniły, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania spornego świadczenia. Co więcej, zagadnienie braku prawidłowego pouczenia skarżącej było przedmiotem zarzutu sformułowanego w odwołaniu od decyzji W. G. B., przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do tego zarzutu, powielając jedynie stanowisko organu pierwszej instancji. Już tylko ta wada zaskarżonej decyzji przesądza o konieczności jej uchylenia. Należy bowiem przypomnieć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności, unormowana w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Istota tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa organy różnej instancji tej samej sprawy, której granice wynikają z zakresu rozstrzygnięci organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie przyjmuje się przy tym jednolicie, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej w jej całokształcie (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, SIP Legalis, nb. 3 i 5 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając niniejszą sprawę, uchybiło tej zasadzie postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ odwoławczy nie rozważył, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała ponoszona przez skarżącą okoliczność, że dowiedziała się o braku prawa do spornego dodatku dopiero z treści decyzji Wójta, a przy tym nie została pouczona o braku prawa do pobierania spornego świadczenia. Zauważyć ponadto należy, że organ odwoławczy nie wskazał, którą z przesłanek określonych w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy uznał za spełnioną i - tym samym - wystarczającą do orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Jak wynika z tego przepisu, ustawodawca wprost zróżnicował sytuacje prawne, w których świadczenia uznaje się za nienależnie pobrane, co w oczywisty sposób ma wpływ na określenie przesłanek zastosowania normy prawnej z art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmienne są bowiem przesłanki uznania świadczenia rodzinnego za wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, czy też zmniejszenia wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części. Wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., nie odniosło się w żaden sposób do podniesionych wyżej okoliczności, które niewątpliwie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia, jak wskazano wyżej, prowadziły również do naruszenia zasady dwuinstancyjności, zobowiązującej organ odwoławczy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko sądu przedstawione w niniejszym wyroku i rozstrzygnie sprawę w jej całokształcie, odnosząc się przy tym do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.