II SA/Lu 439/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A w L. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych usytuowanych w budynkach stanowiących własność Gminy oddala skargę. Uchwałą Nr 883/XXXVIII/2006 Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r., w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy i przyznania pierwszeństwa najemcom lub dzierżawcom w nabywaniu tych lokali, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), przeznaczono do sprzedaży lokale użytkowe stanowiące własność Gminy, przy czym najemcom lub dzierżawcom, którzy przez co najmniej 5 lat zajmują lokale użytkowe na podstawie umowy najmu lub dzierżawy przyznano pierwszeństwo w nabywaniu tych lokali. Z treści par. 1 ust. 3 uchwały wynika, iż sprzedaż tych lokali może nastąpić na wniosek najemców lub dzierżawców w trybie bezprzetargowym, zaś, zgodnie z par. 4 ust. 1 uchwały, organem właściwym w sprawach przeznaczenia lokalu do sprzedaży jest Prezydent Miasta, który podejmuje rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w formie zarządzenia. Zarządzeniem Nr 146/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie odmowy przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych usytuowanych w budynkach stanowiących własność Gminy, wydanym w oparciu o art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, par. 4 uchwały Nr 883/XXXVIII/2006 Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy i przyznania pierwszeństwa najemcom lub dzierżawcom w nabywaniu tych lokali w związku z par. 5 zarządzenia Nr 376/2006 Prezydenta Miasta z dnia 7 sierpnia 2006 r. w sprawie wykonania tej uchwały oraz par. 19 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta wprowadzonego Zarządzeniem Prezydenta Miasta Nr 344/2007 z dnia 14 czerwca 2007 r., Prezydent Miasta odmówił przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych usytuowanych w budynkach stanowiących własność Gminy wykazanych w załączniku nr 1 do niniejszego zarządzenia w trybie przepisów uchwały Nr 883/XXXVIII/2006 Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy i przyznania pierwszeństwa najemcom lub dzierżawcom w nabywaniu tych lokali. W uzasadnieniu zarządzenia wskazano, iż w wyniku przekształceń byłego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. pomieszczenia w budynkach użytkowanych przez ZOZ zostały wydzierżawione podmiotom utworzonym przez jego byłych pracowników, udzielającym świadczeń zdrowotnych w ramach umów z Narodowym Funduszem Zdrowia. Obecnie dzierżawcy w/w lokali występują z wnioskami o ich nabycie w trybie bezprzetargowym na podstawie przepisów uchwały Nr 883/XXXVIII/2006 Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r., w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy i przyznania pierwszeństwa najemcom lub dzierżawcom w nabywaniu przedmiotowych lokali. W związku z realizacją tej uchwały została zarejestrowana znaczna ilość wniosków w sprawie nabycia tych lokali. Dlatego też, zdaniem Prezydenta Miasta, w przypadku nabycia prawa własności zajmowanych pomieszczeń podmioty utworzone przez byłych pracowników ZOZ mogłyby określić warunki, na jakich świadczenia będą udzielane, jak również dokonywać zmian prowadzonej działalności w budynkach byłej przychodni na niemedyczną – co w efekcie może doprowadzić do sytuacji pozbawienia znacznej części mieszkańców L. dostępu do bezpłatnych usług zdrowotnych. Ponadto w uzasadnieniu zarządzenia wskazano, iż część złożonych wniosków nie spełnia podstawowego warunku skorzystania z pierwszeństwa w nabyciu lokalu, tj. co najmniej 5 lat trwania umowy najmu lub dzierżawy pomieszczeń, a także brak jest inwentaryzacji budynków umożliwiającej prawidłowe wyodrębnienie lokali zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Skargę na powyższe zarządzenie złożył, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w całości jako naruszającego prawo i zasądzenie kosztów postępowania według norm. Skarżąca spółka zarzuciła, iż powyższe zarządzenie zostało podjęte niezgodnie z przepisami par. 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta, gdyż przed jego wydaniem Prezydent Miasta nie przedstawił Komisji Budżetowo – Ekonomicznej Rady Miasta wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży celem zaopiniowania, a jedynie informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosków najemców. Zdaniem strony skarżącej, nie dopełniono obowiązku doręczenia indywidualnie każdemu z wnioskodawców zarządzenia Prezydenta wraz z uzasadnieniem odmowy sprzedaży lokali użytkowych. Ponadto skarżąca spółka podniosła, iż zawarte w zarządzeniu uzasadnienie odmowy sprzedaży przedmiotowych lokali zawiera – jako główne przyczyny odmowy – przesłanki nie istniejące w uchwale Rady Miasta, tj. subiektywną, nie popartą żadnymi dowodami obawę, że po sprzedaży lokali zostaną one przeznaczone na inną działalność, przez co mieszkańcy miasta zostaną pozbawieni usług medycznych. W ocenie strony skarżącej, wydanie zarządzenia podyktowane zostało przesłankami, które nie mogą stanowić warunku odmowy sprzedaży przedmiotowych lokali użytkowych, ponieważ przesłanki inwentaryzacji lokali nie zawiera uchwała Rady Miasta, na podstawie której zarządzenie zostało wydane. Ponadto brak okresu 5 lat trwania umowy najmu lub dzierżawy obowiązuje jedynie w przypadku zamiaru skorzystania najemcy bądź dzierżawcy z prawa pierwokupu. W związku z powyższym, jak podniosła strona skarżąca, zarządzenie stało się ogólnym zakazem sprzedaży lokali, co zmienia intencje zawarte w uchwale Rady Miasta i narusza zasadę pierwszeństwa nabycia tych lokali przez ich najemców i dzierżawców, w tym stronę skarżącą. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta złożył wniosek o jej odrzucenie, podnosząc, iż przedmiotowa sprawa nie ma charakteru sprawy sądowoadministracyjnej, zaś zaskarżone zarządzenie nie stanowi żadnej z prawnych form działania administracji wskazanych w art. 3 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), gdyż sprzedaż nieruchomości najemcy lub dzierżawcy, któremu przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu na podstawie art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze cywilnoprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie skarżącej spółce przysługiwała skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta Nr 146/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie odmowy przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych usytuowanych w budynkach stanowiących własność Gminy. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć ten akt do sądu administracyjnego. Wobec takiego brzmienia przywołanego przepisu nie można podzielić stanowiska zawartego w piśmie pełnomocnika Prezydenta Miasta z dnia 30 października 2008 r., że art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy jedynie uchwał lub zarządzeń będących aktami prawa miejscowego. Skarga z art. 101 cyt. ustawy przysługuje bowiem na każdą uchwałę rady gminy, a także na każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, niezależnie od tego, czy mają one charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego czy też nie, o ile zostały podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszyły czyjś interes prawny. Nie można także podzielić stanowiska pełnomocnika organu administracji w niniejszej sprawie, że zaskarżone zarządzenie nie jest zarządzeniem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego od dawna odróżnia się pojęcia: sprawy administracyjnej i sprawy z zakresu administracji publicznej. O ile sprawa administracyjna to przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość jednostronnego określenia przez podmiot administrujący praw i obowiązków podmiotu administrowanego, w ramach której podmiot administrujący wydaje indywidualne i konkretne rozstrzygnięcie, o tyle sprawa z zakresu administracji publicznej jest kategorią obejmującą nie tylko rozstrzygnięcia o charakterze indywidualnym i konkretnym, ale również inne akty i czynności podmiotów administrujących, w tym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jeżeli nie mają charakteru cywilnoprawnego. Zatem sprawą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest sprawa należąca do właściwości podmiotu wykonującego administrację publiczną, której podstawę załatwienia stanowią normy prawa administracyjnego. Zarówno czynność, jak i akt podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, a także rozstrzygnięcie wydane w sprawie administracyjnej mogą, obok skutków w sferze prawa publicznego, wywoływać skutki cywilnoprawne. O charakterze rozpatrywanej sprawy, jako sprawy z zakresu administracji publicznej, przesądza chociażby treść art. 7 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, iż zadania własne gminy obejmują w szczególności sprawy gospodarki nieruchomościami, do których niewątpliwie należy przeznaczanie do sprzedaży lokali użytkowych usytuowanych w budynkach stanowiących własność Gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwały rady gminy i zadania gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym wykonuje, w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie, jako sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżącemu przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zarządzenie Prezydenta Miasta będące aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a. Uznając, iż wniesiona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w niniejszej sprawie skarga na zarządzenie Prezydenta Miasta jest dopuszczalna i spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia i zachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia skargi), Sąd stanął na stanowisku, iż strona skarżąca wykazała interes prawny we wniesieniu skargi, rozumiany jako interes mający podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego i że zaskarżone zarządzenie mogło naruszyć jej prawem chroniony interes. Skarżąca spółka wskazała bowiem, iż zarządzenie Prezydenta Miasta Nr 146/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie odmowy przeznaczenia do sprzedaży lokali użytkowych usytuowanych w budynkach stanowiących własność Gminy, naruszyło, w jej ocenie, par. 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Nr 883/XXXVIII/2006 z dnia 23 lutego 2006 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali użytkowych stanowiących własność Gminy i przyznania pierwszeństwa najemcom lub dzierżawcom w nabywaniu tych lokali, gdyż przed jego wydaniem Prezydent Miasta nie przedstawił Komisji Budżetowo – Ekonomicznej Rady Miasta wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży celem zaopiniowania, a jedynie informację o negatywnym rozpatrzeniu wniosków najemców. Ponadto, według skarżącej spółki, wydanie zarządzenia, które podyktowane zostało przesłankami nie mogącymi stanowić warunku odmowy sprzedaży przedmiotowych lokali użytkowych, stało się ogólnym zakazem sprzedaży lokali wymienionych w załączniku do zarządzenia, co zmienia intencje zawarte w uchwale Rady Miasta, a tym samym narusza określoną w par. 1 ust. 2 uchwały zasadę pierwszeństwa nabycia tych lokali przez ich najemców i dzierżawców, w tym przez stronę skarżącą. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza jednak obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie nie narusza żadnego przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1, art. 34 ust. 6, art. 37 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wydanej na ich podstawie uchwały Rady Miasta Nr 883/XXXVIII/2006 z dnia 23 lutego 2006 r. Na wstępie wskazać należy na niezasadność zarzutu naruszenia przez Prezydenta Miasta par. 4 ust. 2 powołanej uchwały, zgodnie z którym Prezydent Miasta przedstawia Komisji Budżetowo – Ekonomicznej Rady Miasta wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży celem zaopiniowania. Przepis ten, zgodnie z wykładnią gramatyczną, dotyczy wyłącznie lokali przeznaczonych do sprzedaży, skąd płynie jednoznaczny wniosek, iż nie ma zastosowania do lokali użytkowych, których przeznaczenia do sprzedaży odmówiono w drodze zaskarżonego zarządzenia. Lokale objęte dyspozycją tego zarządzenia nie stanowią bowiem "lokali przeznaczonych do sprzedaży" w rozumieniu par. 4 ust. 2 uchwały z dnia 23 lutego 2006 r. Prezydent Miasta, w myśl par. 4 ust. 3 cyt. uchwały, miał natomiast obowiązek poinformowania Komisji Budżetowo – Ekonomicznej Rady Miasta o wnioskach dotyczących sprzedaży lokali rozpatrzonych negatywnie, który wykonał w dniu 16 kwietnia 2008 r. (data wpływu do Biura Rady Miasta). O treści zaskarżonego zarządzenia skarżąca spółka poinformowana została indywidualnie pismem z dnia 2 kwietnia 2008 r., które doręczono jej w dniu 14 kwietnia 2008 r. Zdaniem Sądu, nie narusza interesów prawnych strony skarżącej podnoszona w skardze okoliczność, iż pismo to nie zostało przedstawione na posiedzeniu Komisji Zdrowia i Pomocy Społecznej w dniu 8 kwietnia 2008 r. Ponadto wskazać należy, iż zaskarżone zarządzenie nie stanowi ogólnego zakazu sprzedaży lokali wymienionych w załączniku do zarządzenia, a tym samym nie narusza przepisów uchwały Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r. Jest to bowiem, jak wskazał organ w piśmie z dnia 28 kwietnia 2008 r., uchwała o charakterze programowym, określająca kierunek działania gminy na obszarze rozporządzania własnością gminy w odniesieniu do lokali użytkowych, skierowana do organu wykonawczego, który ma wykonać określone obowiązki związane z realizacją postanowień przyjętych przez organ stanowiący (wyrok SN z dnia 22 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CKN 154/07). Dlatego też przedmiotowa uchwała nie może być traktowana jako oferta w rozumieniu art. 66 Kodeksu cywilnego, tj. jako oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy z określeniem jej istotnych postanowień i oznaczeniem terminu oczekiwania na odpowiedź. Jej postanowień nie należy w związku z tym traktować jako zobowiązania organu wykonawczego gminy (prezydenta miasta) do sprzedaży lokali wszystkim zainteresowanym najemcom lub dzierżawcom, realizowanego w drodze zawarcia umowy sprzedaży. Powierzenie wykonania tej uchwały Prezydentowi Miasta oznacza jedynie, że został on służbowo zobowiązany do podjęcia właściwych czynności organizacyjnych oraz czynności prawnych w określonym ustawowo trybie postępowania, zmierzających do zawierania z najemcami lub dzierżawcami umów sprzedaży. Wyłączenie w drodze zarządzenia Prezydenta ze sprzedaży niektórych lokali w indywidualnych przypadkach nie oznacza, że doszło do niewykonania uchwały organu stanowiącego gminy. Z treści przedmiotowej uchwały z dnia 23 lutego 2006 r., zwłaszcza z par. 1 ust. 1, zgodnie z którym przeznacza się do sprzedaży lokale użytkowe stanowiące własność Gminy, nie wynika roszczenie najemcy lub dzierżawcy o zawarcie umowy. Przepis ten nie mógł być zatem powoływany jako dostateczna podstawa do wykazania, że skarżącej spółce jako dzierżawcy lokalu przysługuje wobec właściciela nieruchomości (gminy) roszczenie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży tego lokalu. Gmina, jako właściciel lokali użytkowych, ma wyłączne uprawnienie do rozporządzania nimi, stanowiące istotę prawa własności. Przedmiotowa uchwała dotyczy sfery uprawnień właścicielskich do rozporządzania rzeczą, wskazując m. in. komu lokale mogą być w pierwszej kolejności sprzedane. Niewątpliwie nie stanowi jednak podstawy do przyjęcia, że nakłada ona na właściciela obowiązek sprzedaży lokali. Dopiero w ramach stosunku prawnego ukształtowanego czynnościami prawnymi stanowiącymi podstawę zobowiązania (np. oferta, umowa przedwstępna), mogło dojść do powstania po stronie gminy - właściciela nieruchomości obowiązku przeniesienia prawa własności na rzecz innego podmiotu. Podsumowując, okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazują, że uchwała Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r., w wykonaniu której wydane zostało zaskarżone zarządzenie, nie zobowiązywała do sprzedaży zajmowanego przez skarżącą spółkę lokalu użytkowego. W szczególności wynika z nich, że to skarżąca spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta z propozycją nabycia lokalu, nie zaś Prezydent do skarżącej z ofertą jego sprzedaży. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia określonej w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i par. 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta z dnia 23 lutego 2006 r. zasady pierwszeństwa nabycia lokali użytkowych przez ich najemców i dzierżawców, w tym stronę skarżącą. Po pierwsze, z dokumentów przedstawionych w aktach sprawy nie wynika, by przedmiotowy lokal użytkowy zajmowany przez skarżącą spółkę został sprzedany innemu podmiotowi, zaś po drugie, skarżąca spółka, co sama przyznaje, nie spełniała w dniu złożenia wniosku o nabycie lokalu warunku zajmowania tego lokalu przez co najmniej 5 lat na podstawie umowy najmu lub dzierżawy, określonego w par. 1 ust. 2 uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.