II SA/Lu 441/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Ewa Kowalczyk Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza na rzecz skarżącego D. K. od Dyrektora Izby Celnej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu 441 /16 U z a s a d n i e n i e We wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, D. K. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w B. P.: 1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w B. P., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r.; 2) wydania skanu jednej dowolnej jego decyzji lub Dyrektora Izby Celnej wydanej w okresie od [...] czerwca 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych bez jego anonimizacji. Żądane informacje miały zostać przesłane na podany adres e-mailowy. Decyzją dnia [...] lutego 2016r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. P. na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 wrześniu 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia żądanych informacji . Organ stwierdził, że funkcjonariusze celni nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., co uniemożliwia udostępnienie ich danych osobowych. Poza tym nawet, gdyby przyjąć, że pełnią takie funkcje, to i tak żądane informacje nie mogłyby być udostępnione, gdyż stanowią one dane wrażliwe objęte ochroną przewidzianą w art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych. Przepis ten stanowi, że zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe, lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. W ocenie organu, nie zachodzą przesłanki wymienione w ust.2 art. 27 cyt. ustawy uzasadniających udzielenie informacji. Organ zwrócił uwagę również na przepisy Konstytucji RP tj. art. 47, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym i art. 61 ust.3, który jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji przewidział prawo prywatności osób fizycznych. W zakresie żądania dotyczącego pkt 2 wniosku tj. wydania kopii decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego, organ wyjaśnił, że właściwym w tym zakresie jest Dyrektor Izby Celnej zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2009r. o Służbie Celnej. Po rozpatrzeniu odwołania D. K. Dyrektor Izby Celnej decyzją dnia [...] kwietnia 2016r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 kpa - uchylił decyzję organu I instancji i udzielił żądanej informacji, podając, że w okresie od [...] czerwca 2015r. do [...] grudnia 2015r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonaniu obowiązków służbowych. Organ zwrócił uwagę, że do ochrony danych osobowych zastosowanie ma przepis art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wg którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia [...] marca 2006r. K 17/05 ) organ stwierdził, że chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w kodeksie karnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. K. zaznaczył, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, ale jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. W jego ocenie przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusz publiczny i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową. Według skarżącego na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn z niej wskazanych, lecz z powodu okoliczności, które sąd administracyjny uwzględnia zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. ), zwanej dalej "P.p.s.a.", stanowiącym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy decyzją reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Na tle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie wielokrotnie wyrażano stanowisko, że jest to ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (tak w wyrokach NSA z dnia [...] kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, [...] lutego 2015 r., I OSK 773/14, [...] października 2014r., I OSK 431/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy kpa nie mają więc zastosowania do całości postępowania toczącego się z wniosku o dostęp do informacji publicznej, ale tylko wówczas, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprost wskazują na ich zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przepisy kpa stosuje się wyłącznie w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska – Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz Wyd. LexisNexis 2012 str. 206). Powyższe odesłanie skutkuje jednocześnie koniecznością wyłączenia stosowania przepisów kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji (tak w wyrokach NSA z dnia [...] stycznia 2014 r., I OSK 1967/13; z dnia [...] grudnia 2012 r., I OSK 2034/12; [...] maja 2006 r., I OSK 601/05 opubl. w CBOSA). Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidują żadnej innej sytuacji, w której organ rozstrzyga sprawę decyzją. W aktualnym orzecznictwie nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej następuje poprzez czynność materialno-techniczną. Skoro więc Dyrektor Izby Celnej uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania przez Naczelnika Urzędu Celnego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętej wnioskiem skarżącego (bowiem żądana informacja podlegała udostępnieniu), to postępowanie w przedmiocie wydania takiej odmownej decyzji stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tego względu organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa powinien uchylić decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w zakresie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Nie miał natomiast podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in principio, to znaczy uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy decyzją reformatoryjną (zob. NSA w wyrokach z dnia [...] marca 2011r. I OSK 2116/10 i [...] września 2008r. I OSK 296/08 opubl. w CBOSA). Umorzenie postępowania przed organem I instancji powoduje, że nadal do załatwienia pozostaje wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie i formie. Udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej należy uznać zatem za wydanie jej bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 wyżej cytowanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015.1800).