II SA/Lu 444/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] roku nr [...] wydaną przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej [ z upoważnienia Wójta Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 2 pkt 1 i 5a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86 poz. 732 z późn. zm.) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2003 r., Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania M.J. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki alimentacyjnej na dwoje dzieci: P.M. i K.M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż organ I instancji odmówił M.J. przyznania zaliczki alimentacyjnej na dwoje dzieci podnosząc w uzasadnieniu, iż nie jest ona matką samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż wychowuje je wspólnie ze swoim konkubentem, ojcem dzieci. Od decyzji tej odwołała się M.J. wskazując na swoją trudną sytuację materialną, bezskuteczność egzekucji alimentów od Z.M. Podnosiła ona również, iż ojciec dzieci wyprowadził się i mieszka na tej samej posesji w pomieszczeniu gospodarczym. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż nie kwestionując trudnej sytuacji materialnej skarżącej, decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy, albowiem wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich kryteriów ustawowych upoważniających do przyznania zaliczki alimentacyjnej. Jak wskazano, zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do 24 roku życia. Osobą uprawnioną, w rozumieniu przepisu art. 2 pkt 5a ustawy jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli ta osoba jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym wszystkie wymienione warunki muszą być spełnione równocześnie. Przepis art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do grupy osób samotnie wychowujących dziecko zalicza pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli nie wychowują dziecka z ojcem lub matką dziecka. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sprawie niniejszej, organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, z którego wynika bezspornie, że M.J. wychowuje dzieci wspólnie ze swoim konkubentem, a ich ojcem i mieszka wraz z nim na posesji będącej własnością ojca konkubenta. Podniesiono również, iż konkubenci zajmują wspólne mieszkanie, posiadają wspólne przedmioty gospodarstwa domowego, ojciec dzieci zajmuje się nimi w czasie nieobecności matki, uczestniczy w wywiadówkach szkolnych, odrabia z nimi lekcje, co prowadzi do wniosku, iż w pełni uczestniczy w ich wychowaniu. Pomieszczenie wskazane przez M.J., jako odrębne miejsce zamieszkania położone jest na tej samej posesji i okazało się pomieszczeniem gospodarczym, a nie mieszkalnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż rodzina wnioskodawczyni była wielokrotnie wizytowana, a zgłaszanie odrębnego zamieszkiwania ma na celu wyłącznie uzyskanie zaliczek alimentacyjnych, które podreperowałyby budżet domowy. Podniesiono również, iż jakkolwiek Z.M. otrzymuje rentę z KRUS, to jednak jest ona obciążona alimentami na rzecz trojga dzieci z jego poprzedniego związku. W związku z powyższym wskazano, iż brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni zaliczek alimentacyjnych, jakkolwiek nie oznacza to, że rodzina nie może równocześnie występować o wsparcie społeczne w formie zasiłku okresowego lub celowego. Od tej decyzji odwołała się M.J. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W żądaniu skargi, jak należy sądzić z analizy jej treści, wnosiła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu swojego żądania, skarżąca podnosiła, iż decyzja wydana została na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych nie korespondujących z rzeczywistym stanem rzeczy. Wywodziła ona, iż ojciec jej dzieci nie zamieszkuje wspólnie, ani z nią, ani z dziećmi, nie łoży również na ich utrzymanie. Kontakty dzieci z ojcem, jak wskazywała ograniczają się tylko do odwiedzin. Podnosiła również, iż pracownik OPS w przeprowadzonym w dniu 12 kwietnia 2006 r. wywiadzie stwierdził, zupełnie co innego, niż to na co powołuje się organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując, kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania o wpływie istotnym na wynik sprawy. Decyzje te, jako wadliwe podlegały więc wyeliminowaniu z obrotu prawnego, a o zasadności tego stanowiska przekonują następujące argumenty. Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania i wpływu tegoż naruszenia na wynik sprawy, nie jest sporne, że są nimi przepisy ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 18 ust. 2 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej). Przepisy te w komplementarny sposób określają zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania zaliczek alimentacyjnych. Skoro, jak wynika z przywołanych przepisów, formą załatwienia sprawy administracyjnej z zakresu regulowanego ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r., jest decyzja administracyjna, ustalająca w sposób wiążący konsekwencje prawne faktów ustalonych w toku toczącego się postępowania administracyjnego, to nie może budzić żadnych wątpliwości, iż podstawą jej wydania są konkretne ustalenia faktyczne. Nie bez przyczyny przepis art. 107 § 1 kpa określając obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej wymienia wśród nich, także uzasadnienie faktyczne. Poza sporem jest także, iż uzasadnienie faktyczne decyzji musi korespondować z jej uzasadnieniem prawnym. W postępowaniu w sprawach z zakresu zaliczki alimentacyjnej przepis art. 10 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej określa podstawy decyzji administracyjnej o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. Wskazana ustawa, w przepisie art. 18 ust. 2 nakazuje również odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jeżeli nie są one z nią sprzeczne. W tym kontekście, gdy zważyć na charakter odesłań zawartych chociażby w przepisach art. 2 pkt 5 lit. a i c, art. 10 ust. 5 pkt 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, jak również na odesłanie do ustawy o pomocy społecznej zawarte w przepisie art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., okazuje się, iż ustawodawca na gruncie wskazanych ustaw regulujących konkretną sferę stosunków społecznych posługuje się nie dość, że jednolitą konwencją, to również jednolitą siatką pojęciową. W świetle przywołanych przepisów ustawy i ich wykładni okazuje się, że wywiad środowiskowy jest istotnym źródłem dowodowym w sprawach o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, obok oczywiście innych źródeł dowodowych wskazanych, czy to w przywołanym przepisie art. 10 ust. 5 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czy w kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej, istota zagadnienia sprowadza się do kwestii podstaw faktycznych wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W ogólnym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organu administracji publicznej, wynikającym z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, iż organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa (wyrok NSA z 7 października 1983 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 240/83). Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisu art. 77 § 1 kpa wynika nie dość, że obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego, to również obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA/Kr 638/98; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 301/00; wyrok NSA z 17 października 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA/1110/01). W związku z powyższym, za dowolne uznać należy ustalenia faktyczne uchybiające wskazanym wyżej zasadom. Zarzut dowolności wykluczają bowiem dopiero ustalenia faktyczne przeprowadzone w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego (ocenionego) w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich działań niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako koniecznego warunku wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94; wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. I SA 1768/99). Z akt sprawy wynika, iż organy administracji publicznej orzekając w sprawie z wniosku M.J. wydały zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż: 1) organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające;2) wnioskodawczyni wychowuje dzieci wspólnie ze swoim konkubentem, a ich ojcem i mieszka wraz z nim na posesji będącej własnością ojca konkubenta; 3) konkubenci zajmują wspólne mieszkanie, posiadają wspólne przedmioty gospodarstwa domowego, ojciec dzieci zajmuje się nimi w czasie nieobecności matki, uczestniczy w wywiadówkach szkolnych, odrabia z nimi lekcje, co prowadzi do wniosku, iż w pełni uczestniczy w ich wychowaniu; 4) pomieszczenie wskazane, jako odrębne miejsce zamieszkania położone jest na tej samej posesji i okazało się pomieszczeniem gospodarczym, a nie mieszkalnym; 5) rodzina wnioskodawczyni była wielokrotnie wizytowana, twierdzeń tych nie poparło żadnymi dowodami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w istocie rzeczy powiela treść uzasadnienia decyzji organu I instancji. W tym względzie podkreślić należy, iż w aktach sprawy brak jest dowodów w postaci wywiadów środowiskowych z dnia 21 lutego i 3 marca 2006 r., na które powołuje się organ I instancji, jak również SKO w odpowiedzi na skargę. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i uzasadnienia decyzji organu I instancji, w kontekście wskazywanych w nich podstaw faktycznych wydanych rozstrzygnięć, świadczy o tym, iż oparte one zostały na znajdujących się w aktach sprawy notatkach urzędowych (k.11, k.9, k.6). W sytuacji, gdy notatka urzędowa nie może zastępować środków dowodowych przewidzianych w przepisie art. 75 i następnych kpa (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA/Gd 306/99), jak również środków dowodowych przewidzianych w przepisach ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, organy administracji publicznej na nich właśnie opierając swoje rozstrzygnięcia, zupełnie pominęły znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia wnioskodawczyni (k.10) oraz Z. M. (k.7). Nie dokonały również żadnej procesowej ich weryfikacji na zasadach i w trybie przewidzianym przepisami prawa. W tym kontekście, skoro kwestią sporną w sprawie była okoliczność, o której mowa w przepisie art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do którego odsyła przepis art. 2 pkt 5 lit a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, oczekiwać należało podjęcia przez organy administracji publicznej działań zmierzających do jej gruntownego wyjaśnienia, przewidzianych w przepisach art. 23 ust. 4a i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie czyni zadość realizacji dyspozycji tych przepisów to, iż w aktach sprawy administracyjnej znajduje się kopia jednej strony wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z udziałem Z.M.. Nie dość bowiem, że nie wiadomo w jakiej dacie czynność ta została przeprowadzona, to ponadto, z treści skargi, jak i oświadczenia skarżącej złożonego na rozprawie wynika, iż istnieje wywiad środowiskowy o odmiennych ustaleniach niż te, na które powołują się organy administracji publicznej. Wobec powyższego podkreślić należy, iż ustalanie w sposób wiążący konsekwencji prawnych faktów nie może opierać się na założeniach, czy też domniemywaniu okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia treści rozstrzygnięcia wydawanego w konkretnej indywidualnej sprawie. Wskazane wyżej wadliwości postępowania dowodowego, nakazują zdyskwalifikować poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Tym samym, zakwestionować należało zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą, skoro jako ułomna i wadliwa, odpadła podstawa faktyczna ich wydania. W tych okolicznościach sprawa administracyjna z wniosku M. J. musi być uznana za sprawę nierozstrzygniętą. Ponownie rozpoznając sprawę, organy administracji publicznej właściwe do jej załatwienia, poczynią ustalenia faktyczne w sprawie, czyniąc w tej mierze zadość standardowi określonemu przepisami art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Ustalenia te dokumentować i odzwierciedlać będą w sposób przewidzianych przepisami obowiązującego prawa, uwzględniając w tej mierze przepis art. 75 i następne kpa, jak również przywołane przepisy ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim wskazują one na konkretne środki dowodowe, w tym rodzinny wywiad środowiskowy, którego przeprowadzenie również rozważą. Następnie, stosownie do nich wydadzą rozstrzygnięcie, oparte na adekwatnych przepisach prawa materialnego ustalających konsekwencje prawne niespornych faktów, a przy tym uwzględniające, gdy chodzi o jego formalną poprawność warunki wskazane w przepisie art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do spójności jego osnowy, uzasadnienia prawnego i uzasadnienia faktycznego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.