II SA/Lu 445/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały organu gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, które nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B., w części obejmującej ustalenia planu dotyczące lokalizacji cmentarza oraz parkingów i terenów usługowych przy cmentarzu w B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że z przedstawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy dla obszaru B. wynika, iż nie jest zachowana zgodność rysunku planu z rysunkiem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej. Brak zgodności planu ze studium dotyczy terenu przeznaczonego na powiększenie cmentarza w obszarze B. Wprawdzie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidziana jest rezerwa terenu na projektowany cmentarz, jednakże z rysunku planu wynika, że został on powiększony w kierunku zachodnim, w stronę istniejącego już cmentarza. Z rysunku studium wynika, iż teren przeznaczony na cmentarz w B. oddzielony jest od istniejącego już cmentarza, znajdującego się poza granicą opracowania planu, pasem stanowiącym teren rolny, który, w świetle ustaleń studium powinien pozostać niezainwestowany. Tymczasem, zgodnie z rysunkiem planu, teren projektowanego cmentarza łączy się bezpośrednio z cmentarzem istniejącym. Z powyższego wynika więc, iż Rada Miejska zmieniła przeznaczenie terenu znajdującego się pomiędzy istniejącym i projektowanym cmentarzem. Jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załącznik do uchwały. Powołany przepis wymaga stwierdzenia zgodności planu ze studium. Dokonanie tych czynności stanowi istotny element w procedurze uchwalenia planu, ponieważ jeżeli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie planu. W niniejszej sprawie, pomimo, że § 1 ust. 1 uchwały stanowi, iż "stwierdza się zgodność uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B. z ustaleniami Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej , przyjętego przez Radę Miejską uchwałą [...] z dnia [...]października 2002 r.", takiej zgodności nie ma. Ponadto Wojewoda podniósł, iż w planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B., Rada Miejska zaprojektowała parkingi oraz miejsca usługowe, których lokalizacja znajduje się przy południowej granicy projektowanego cmentarza. Ustaleń takich nie zawierało studium Gminy Miejskiej Gmina reprezentowana przez Burmistrza wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody i domagała się jego uchylenia jako nie mającego uzasadnienia prawnego. Strona skarżąca podniosła, iż z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie wynika, aby uchwała Nr [...] pozostawała w sprzeczności z określonym przepisem prawnym i rozstrzygnięcie to nie wskazuje wprost istotnego naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jednoznacznie wyznacza rolę, jaką odgrywa studium w planowaniu przestrzennym (art. 9 ustawy). Studium określa – jako akt planistyczny – jedynie politykę przestrzenną gminy, a więc tylko kierunki i sposoby działania organów gminy przy sporządzaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Ponad wszelką wątpliwość studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), nie ustanawia przepisów gminnych i jest wyłączone z katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Rada Miejska realizując swoje uprawnienia wynikające z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w § 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały stwierdziła zgodność uchwalanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B. z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej. Rysunek Studium przewiduje teren na lokalizację cmentarza i cały jego obszar został w taki sam sposób oznaczony w planie miejscowym, dlatego zarzut dotyczący cmentarza w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest – zdaniem strony skarżącej – trafny. Zarówno studium jak i plan miejscowy przewidują bowiem teren na lokalizację inwestycji celu publicznego. Plan miejscowy został więc sporządzony zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 10 ustawy studium określa zasady i warunki zagospodarowania terenów, zaś szczegółowe rozwiązania planistyczne uwzględnia się w planie miejscowym, dlatego też przy cmentarzu przewidziano urządzenie parkingu i terenu usługowego niezbędnego dla obsługi cmentarza. Zaprojektowanie cmentarza bez zapewnienia jego funkcjonalności pozostawałoby w sprzeczności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Tak więc rysunek planu odzwierciedla ustalenia studium. W dalszym ciągu uzasadnienia skargi jej autor stwierdza, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, to ocena zgodności planu z ustaleniami studium nie mieści się w zakresie art. 20 ust. 2 ustawy (o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż przepis art. 20 ust. 1 daje tę kompetencję jedynie radzie. Wojewoda – zdaniem strony skarżącej – nie wykazał w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia postanowień art. 28 omawianej ustawy, a co za tym idzie niezgodności uchwały Nr [...] z przepisami prawnymi, jak również nie stwierdził, na czym polegało istotne naruszenie prawa w odniesieniu do poszczególnych postanowień – zapisów zawartych w treści uchwały. Wobec zachowania trybu postępowania wynikającego z art. 17 i nie wykazania naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2005 r. w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym nie ma uzasadnienia prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W ramach tego nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 cyt. ustawy). Rozstrzygnięcia organu nadzorczego podlegają z kolei zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie niniejszej Wojewoda stwierdzając częściową nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B. przyjął, iż nie została zachowana zgodność rysunku planu z rysunkiem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej. Zgodność taka jest zaś wymagana przez przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a art. 20 ust. 1 tej ustawy nakłada na radę gminy obowiązek formalnego stwierdzenia zgodności uchwalanego planu miejscowego z ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 5 cyt. ustawy, nie jest przy tym aktem prawa miejscowego. W świetle przedstawionej regulacji prawnej nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, to ocena zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium nie mieści się w zakresie art. 20 ust. 2 ustawy (o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż przepis art. 20 ust. 1 daje tę kompetencję jedynie radzie. Należy w związku z tym stwierdzić, że uprawnienie rady gminy do stwierdzenia zgodności uchwalanego planu miejscowego z ustaleniami studium nie pozostaje poza kontrolą organu nadzoru i ewentualnie sądu administracyjnego. Nie może być więc realizowane w sposób dowolny, gdyż czyniłoby to iluzorycznym uprawnienie wojewody do oceny zgodności planu miejscowego z przepisami prawnymi, które przyznaje mu art. 20 ust. 2 p.z.p. Sytuacja taka byłaby też nie do pogodzenia z uprawnieniami organu nadzoru określonymi we wskazanych wyżej przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że wadliwa ocena zgodności uchwalonego planu miejscowego z ustaleniami studium narusza dyspozycję art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 p.z.p., a nadto narusza zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 p.z.p.), to zaś uzasadnia wydanie stosownego rozstrzygnięcia przez organ nadzoru na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odrębnym zagadnieniem jest, czy zakwestionowanie przez Wojewodę w niniejszej sprawie zgodności rysunku planu z rysunkiem studium było zasadne. W tym względzie nie sposób zaś odmówić racji stronie skarżącej. Wbrew stwierdzeniu Wojewody z przedstawionego w trakcie rozprawy sądowej rysunku planu nie wynika, by teren projektowanego cmentarza łączył się bezpośrednio z cmentarzem istniejącym. Na rysunku tym uwidoczniono, że oba cmentarze rozdziela pas terenu oznaczony symbolem 2 ZP. W świetle tekstu planu jest to teren przeznaczony na zieleń otaczającą cmentarz grzebalny, na którym "obowiązuje ukształtowanie terenu stabilizujące grunty części grzebalnej cmentarza oraz umożliwiające odprowadzenie wód opadowych poprzez odstojnik, umocnienie skarp poprzez zadarnienia i zakrzaczenia roślinami ozdobnymi oraz zakaz lokalizowania pochówków". Na rozprawie sądowej strona skarżąca przedstawiła nadto decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2005 r. [...] zezwalającą na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas II i III o pow. 15,80 ha położonych na terenie wsi B. przewidzianych m.in. na cele zieleni cmentarnej i parkowej, handlu i rzemiosła oraz urządzeń obsługi komunikacyjnej. Wypada przy tym zauważyć, że wniosek o przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze został wykonany do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru B. - gmina który w piśmie z dnia 16 listopada 2004 r. Nr [...] stwierdził, że "Obecnie istniejący stary cmentarz jest za mały w stosunku do potrzeb, a więc istnieje konieczność przygotowania nowych terenów na pochówek zmarłych oraz usług handlu i rzemiosła związanych funkcjonalnie z obsługą cmentarza." W tym stanie należy uznać za niezrozumiałe kwestionowanie obecnie przez Wojewodę przeznaczenia w planie określonych terenów na powyższe cele, zwłaszcza iż we wspomnianym piśmie (skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) powoływał się właśnie na projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli chodzi o zaznaczenie w planie parkingów oraz miejsc usługowych zlokalizowanych przy południowej granicy projektowanego cmentarza, których to ustaleń nie zawierało studium Gminy Miejskiej, to – zdaniem Sądu – nie jest to jednoznaczne z niezgodnością planu z ustaleniami studium. Wypada bowiem zauważyć, że rysunek studium został sporządzony w skali 1 : 10000, wobec czego nie mógł zawierać tak szczegółowych ustaleń i konkretnych rozwiązań planistycznych, które ustawa przypisuje miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego sporządzanemu w skali 1 : 1000. Nie można przy tym zaprzeczyć, co podkreśla sam organ nadzoru w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że urządzenie parkingu i miejsc usługowych jest niezbędne dla obsługi cmentarza. Rozważając tę kwestię należy mieć nadto na względzie, iż Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej przyjęte zostało uchwałą [...] Rady Miejskiej w dniu [...]października 2002 r., a więc pod rządem ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie statuowały wymogu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. W jej art. 18 ust. 2 pkt 2a mówiło się jedynie o "badaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium...".Stosownie do treści art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc. Jednakże wejście w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., zmieniającej zależności między aktami planowania lokalnego, tj. studium i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rodzi wiele poważnych problemów interpretacyjnych w praktyce stosowania nowych przepisów w relacji do aktów planowania, które zachowały moc, ale sporządzone zostały na innych zasadach niż obecne. Nowa ustawa – jak już zaznaczono – wprowadziła obowiązek zgodności sporządzanych pod jej rządami planów miejscowych z obowiązującymi studiami, również ze studiami sporządzonymi według liberalnych standardów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaakceptowanie przez ustawodawcę dotychczasowych studiów w roli polityki przestrzennej w rozumieniu nowych przepisów, może w wielu przypadkach istotnie utrudnić proces planowania miejscowego. Studia te nierzadko traktowane fasadowo, są najczęściej ogólne. Przyjęcie tezy o istnieniu obowiązku automatycznego przenoszenia ustaleń dotychczasowych studiów do nowych planów miejscowych spowodowałoby na wiele lat dysfunkcjonalność systemu planowania lokalnego, co, jak się zdaje, nie było intencją racjonalnego ustawodawcy. Należy w związku z tym zauważyć, że ustawowy obowiązek zgodności planów miejscowych ze studium został wprowadzony jednocześnie z ustanowieniem nowego zakresu przedmiotowego i procedury sporządzenia studium. Jeśli więc dawne studia zawierają ustalenia wykraczające poza obecny zakres przedmiotowy studium, np. granice obszarów, to są one niezgodne z obecną ustawą. Ustalenia te nie ulegają formalnemu uchyleniu i pozostają treścią studium w zakresie polityki przestrzennej gminy. Jako ustalenia niezgodne z prawem obowiązującym, nie mogą jednakże stanowić podstawy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nie powinny być zatem brane pod uwagę jako kryterium zgodności planu miejscowego ze studium (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, ss. 89-91). Jeśli zatem Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Miejskiej przyjęte dniu 10 października 2002 r. wyznaczało granice obszaru przeznaczonego na cmentarz, to w tym zakresie, jako wykraczające poza obecny zakres przedmiotowy studium określony ustawą z dnia 23 marca 2003 r. nie może stanowić podstawy do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru winien ponownie dokonać oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej z uwzględnieniem powyższych uwag. Z tych względów i na podstawie art. 148 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd określił na podstawie art. 152 tejże ustawy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.