II SA/Lu 445/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sprawy ze skarg D. K. na decyzje Dyrektora Izby Celnej z dnia [....] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżone decyzje; II. uchyla decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [..] nr [...] III. umarza postępowanie administracyjne. W dniu [...] stycznia 2016 r. D. K. przesłał drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celnego w Z. informacji publicznej poprzez: 1) podanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej pracujących w Urzędzie Celnym w Z., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] r. do [...] r.; 2) doręczenie skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. lub Dyrektora Izby Celnej w B. P., wydanej w 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, przy czym wnioskodawca zażądał, żeby skan decyzji nie został poddany anonimizacji. Jednocześnie D. K. wskazał, by żądane informacje przesłać mu na podany we wniosku adres e-mail. Decyzją dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Z., działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), odmówił udostępnienia D. K. żądanych informacji. Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, który zabrania przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, że w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji. Uzasadniając odmowę udostepnienia informacji, organ powołał się ponadto na przepis art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania D. K., Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, dodając, że wnioskowane przez D. K. dane funkcjonariuszy celnych chronione są normą art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem organu, funkcjonariusze celni nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 3 u.d.i.p., gdyż wykonują jedynie zadania służbowe określone ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 990 ze zm.) i są podporządkowani na zasadach podległości służbowej, co wyklucza ujawnienie ich danych osobowych. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K., żądając jej uchylenia w całości, a także uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. Ponadto podniósł, że przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. W ocenie skarżącego, na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. W dniu [...] maja 2016 r., po otrzymaniu skargi D. K., Dyrektor Izby Celnej w B. P. wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 138 § 2 k.p.a. decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie postępowanie w celu ustalenia, czy żądane informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i związane są z wykonywaniem zadań publicznych. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. K., żądając jej uchylenia w całości, a także uchylenia decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł te same argumenty, co w uzasadnieniu skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w B. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że po ponownym rozpoznaniu wniosku D. K., Naczelnik Urzędu Celnego w Z. w dniu [...] maja 2016 r, udzielił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej. Skarga D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Lu 445/16, zaś skarga na decyzję tego organu z dnia [...] maja 2016 r. uchylającą decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r., a także utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania – pod sygnaturą akt II SA/Lu 549/16. W związku z tym, że w okolicznościach rozpoznawanych spraw zaistniała przesłanka określona w art. 111 § 2 p.p.s.a., na rozprawie w dniu 28 lipca 2016 r. sąd postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt II SA/Lu 549/16 ze sprawą o sygn. akt II SA/Lu 445/16 i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Lu 445/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi są zasadne. Zaskarżone decyzje oraz decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. zostały wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym ich uchylenie i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji. W pierwszej kolejności sąd objął kontrolą decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] maja 2016 r., wydaną na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ jest rozstrzygnięciem wywołującym najdalej idące skutki prawne. W myśl art. 54 § 3 zd. 1 p.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Istotą instytucji samokontroli (autokontroli), uregulowanej w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem (A. Kabat, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 180 wraz z powołaną literaturą; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 322 wraz z powołanym orzecznictwem). Nie budzi przy tym wątpliwości, że organ odwoławczy, respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej sprowadzającą się do uwzględnienia skargi w całości, może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących mu na podstawie art. 138 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ jest upoważniony do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli bowiem zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a. (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, jw., s. 323; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2009 r., II OSK 935/07, Lex nr 493164). Decyzja autokontrolna o charakterze kasatoryjnym, wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., jest zgodna z prawem wówczas, gdy łącznie wystąpią dwie przesłanki: po pierwsze, decyzja ta uwzględnia w całości żądanie zawarte w skardze i po drugie, wystąpią okoliczności określone w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję autokontrolną, uwzględniającą w całości żądanie zawarte w skardze D. K., mimo, że nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym organ w sposób istotny naruszył dyspozycję tego przepisu. Art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia bowiem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił materiał dowodowy sprawy albo wyciągnął na jego podstawie błędne wnioski, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję autokontrolną, nie wskazał żadnych braków postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji. Nie podzielił jedynie dokonanej przez ten organ oceny co do obowiązku udostepnienia skarżącemu informacji publicznej. Niewątpliwie wskazane przez organ drugiej instancji uchybienie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Dyrektor Izby Celnej w B. P. nie wykazał bowiem, iż zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ drugiej instancji, kwestionując jedynie dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretację przepisów prawa, niezasadnie uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, co narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Ponadto, w myśl art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Zaskarżona decyzja autokontrolna organu odwoławczego nie zawiera tego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia, naruszając tym samym również dyspozycję art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a. Powyższe obligowało do uchylenia zaskarżonej decyzji autokontrolnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ jako wydanej z istotnym naruszeniem przepisów procesowych. Niezgodna z prawem jest również druga z zaskarżonych decyzji, tj. decyzja organu odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w Z. z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą udostępnienia D. K. informacji publicznych żądanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ odwoławczy niezasadnie bowiem podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do udostepnienia tych informacji. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). W niniejszej sprawie wniosek obejmował żądanie przedstawienia danych osobowych i wydania niezanonimizowanego dokumentu dotyczącego odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy służby celnej, będących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 133 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Informacja dotycząca statusu prawnego, w tym kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej, funkcjonariuszy publicznych jest informacją publiczną, wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d/ u.d.i.p., tj. informacją o osobach pełniących funkcje w organach administracji. Wprawdzie, w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Wykładni tego pojęcia dokonał jednak Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05) stwierdził, że chodzi tu o osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w organie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest przede wszystkim funkcjonariusz publiczny. Funkcjonariusz celny, jako funkcjonariusz publiczny należy zatem do kręgu osób, do których nie ma zastosowania ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na ochronę jego danych osobowych, o ile żądane informacje mają związek z pełnieniem przez niego funkcji. Co do zasady, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyjąć, że orzeczenia dyscyplinarne dotyczące funkcjonariuszy publicznych za przewinienia związane z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom dostępu. Do takich informacji nie ma zatem zastosowania art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 349/13, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., I OSK 2449/12, CBOSA). Skoro zatem naczelnik urzędu celnego jako organ administracji celnej, jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądane przez skarżącego informacje publiczne podlegały udostępnieniu bez ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej udostępnienia tych informacji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, dających podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Z tych samych przyczyn i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylono również decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2016 r. odmawiającą udostepnienia przedmiotowych informacji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało ponadto umorzyć z następujących względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16, prowadzi do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksowe, zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro zatem w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona, postępowanie administracyjne wszczęte przez Naczelnika Urzędu Celnego w Z. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Z tych względów sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.