II SA/Lu 446/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011r. sprawy ze skargi T. P. i S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r ., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. i S. małżonków P. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ... 2011r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania T. i S. małżonków P. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia ...2011r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dotyczących budowy garażu o konstrukcji stalowej pokrytego blachą trapezową o wymiarach 6,70 x 3,70 m na działce nr ... położonej w miejscowości C. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpili inwestorzy T. i S. małżonkowie P. w toku prowadzonego przez inspektora nadzoru budowlanego postępowania dotyczącego samowoli budowlanej tego garażu, znajdującego się na ich działce. Odmawiając ustalenia warunków zabudowy organy obu instancji wskazały, że nad miejscem posadowienia garażu przebiega linia energetyczna SN, dla której – zgodnie z normą "Pn – EN 5323 – 1" - Elektroenergetyczne linie napowietrzne prądu przemiennego powyżej 1 kV do 45 kV – obowiązuje 15 metrowa strefa ochronna wykluczająca jakąkolwiek zabudowę. Ponadto przedmiotowy blaszany garaż nie stanowi kontynuacji zabudowy już istniejącej, wymaganej w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy stwierdziły, że w świetle "analizy terenu na działce objętej wnioskiem znajduje się budynek gospodarczo – garażowy murowany, podczas gdy obiekt będący przedmiotem postępowania to garaż blaszany, nie znajdujący swojego odpowiednika w obszarze analizy". Organy stwierdziły, że samowola podlega zalegalizowaniu tylko wtedy, gdy dany obiekt jest podobny do innych obiektów przeznaczonych na taki sam cel. Nie tylko zatem rodzaj obiektu i jego przeznaczenie, ale również jego cechy architektoniczne muszą nawiązywać do istniejącej zabudowy. Przedmiotowy garaż stanowi wprawdzie dopełnienie funkcji zabudowy mieszkaniowej i mógłby być objęty pozytywną decyzją, jednak jego stalowa forma to wyklucza. Ponadto organy wskazały, że działka położona jest w ... Obszarze Chronionego Krajobrazu utworzonym na podstawie rozporządzenia Wojewody Lubelskiego z dnia 16 lutego 2006r., w którym postanowiono, że skala zabudowy i charakter nowoprojektowanych budynków powinny być dostosowane do tradycji miejsca i krajobrazu miasteczka, czego – zdaniem organu – przedmiotowy garaż nie spełnia. Organy wskazały również na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzone uchwałą nr XXIX/160/2006 Rady Gminy C. z dnia 30 marca 2005r., które w rozdziale III – ust.5.4 i ust. 7.1.2.pkt 3 lit. d) - na działkach jednorodzinnych dopuszczają wzniesienie budynku gospodarczego o architekturze spójnej z budynkiem mieszkalnym i wykluczają budowę budynków typu kontener. Zdaniem organów, zapisy Studium stanowią aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zatem powinny być również uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli T. i S. P., domagając się uchylenia decyzji Kolegium, podnosząc, że jest ona dla nich krzywdząca. Wskazali, że garaż został wybudowany w 1995r. i obowiązujący wówczas plan miejscowy dopuszczał wznoszenie na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe obiektów wiążących się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców. Podnieśli, że ich działka oraz działki sąsiednie mają 34 m długości, a więc ustanowienie strefy ochronnej o szerokości 15 m od linii energetycznej uniemożliwiłoby ich zabudowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej skarżąca oświadczyła, że z uczestników postępowania nie żyją: S. W., A. P., M. W., zmarli kilka –kilkadziesiąt lat temu oraz S.K. zmarły w maju 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania i ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej ustawą. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w postępowaniu, w którym wydano zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie zapewniono udziału wszystkim stronom postępowania tj. właścicielom sąsiednich działek, graniczących z działką inwestorów, jak bowiem wynika z protokołu rozprawy sądowej osoby uznane przez organ I instancji za strony postępowania będące właścicielami działek sąsiednich tj. S.W., A. P., M. W. zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej dla inwestorów warunki zabudowy, zaś S. K. w toku postępowania w maju 2011r. Jednocześnie brak w aktach sprawy informacji, że organy ustaliły i zawiadomiły o toczącym się postępowaniu ich ewentualnych następców prawnych. Prowadzenie postępowania bez zapewnienia możliwości udziału wszystkim stronom stanowi podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej ppsa już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Obie decyzje są również wadliwe merytorycznie, gdyż zostały wydane na podstawie dowolnych ustaleń i ocen. Materialnoprawną podstawą ich wydania był art. 61 ustawy, który stanowi, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, m.in. warunku, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1). Powołany przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wymagając dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Wymagania tego nie można jednak rozumieć tak wąsko, jak uczyniły to organy obu instancji. Ze sporządzonej w toku postępowania "Analizy obszaru" /k.26 akt admin./ wynika, że w terenie objętym analizą na działkach nr ... znajdują się garaże i choć mają one konstrukcję murowaną, to nie można przyjąć, że garaż o konstrukcji stalowej zaburza kontynuację formy architektonicznej dotychczasowej zabudowy i z tego powodu jego usytuowanie w tym terenie jest niedopuszczalne. Tego rodzaju ustalenie jest co najmniej dowolne. Określoną formę architektoniczną tworzy połączenie wielu cech wzajemnie się przenikających: masa, przestrzeń, forma, głośność, struktura, światło, cień, materiał, które dopiero w całości nadają obiektowi budowlanemu taki, a nie inny charakter. Forma architektoniczna nie sprowadza się więc wyłącznie do walorów estetycznych – celem architektury jest bowiem osiągnięcie równowagi pomiędzy aspektem funkcjonalnym i ekonomicznym budowli (budynku, obiektu budowlanego) a jego estetycznym i artystycznym wyrazem. Materiał (tworzywo), z którego powstaje obiekt jest więc jedynie jednym z wielu elementów, które dopiero łącznie decydują o jego konkretnej formie architektonicznej. Z tych względów ocena kontynuacji dotychczasowej zabudowy w zakresie formy architektonicznej nie może sprowadzać się wyłącznie do porównania "materiału" nowej i istniejącej zabudowy. Określenie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż przedmiotowy garaż posiada "tandetną formę" w istocie sprowadza się więc wyłącznie do oceny walorów estetycznych tego garażu, nie świadczy natomiast o braku kontynuacji formy architektonicznej, a nadto ma charakter subiektywny, nie znajdujący oparcia ani w dokumentacji fotograficznej, ani w sporządzonej "Analizie obszaru", ani w obowiązujących przepisach, które nie posługują się takim pojęciem. Nie jest również trafny pogląd organu, że należy w każdym wypadku przy ustalaniu warunków zabudowy uwzględniać zapisy studium zagospodarowania przestrzennego, pomimo iż – co jest bezsporne – nie jest ono aktem prawa miejscowego i nie ma charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Stanowiska sądów administracyjnych co do znaczenia studium przy ustalaniu warunków zabudowy nie są jednolite - część składów orzekających przyjmuje, że powinny być one uwzględniane, gdyż stanowią "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego (por. powołany przez organ wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2009r., II OSK 1250/08). Niezależnie od argumentów uzasadniających przyjęcie takiego stanowiska, Sąd w niniejszej sprawie stwierdza, że zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. zatwierdzone uchwałą nr XXIX/160/2006 Rady Gminy C. z dnia 30 marca 2005r. (którego jednak organ nie załączył do akt sprawy) w zakresie, w jakim wyłącza zabudowę kontenerową w terenie, na którym znajduje się przedmiotowy garaż, nie ma charakteru wiążącego. W ocenie Sądu w składzie niniejszym, skoro studium określa jedynie kierunki polityki przestrzennej, to tak szczegółowy zapis w Studium, jak zakaz zabudowy kontenerowej, nie może wiązać przy ustalaniu warunków zabudowy. Studium nie może bowiem zastępować szczegółowych rozwiązań urbanistycznych, które określane są w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mających już charakter przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zakazu lokalizacji garażu o konstrukcji stalowej nie można również wywieść z rozporządzenia Wojewody Lubelskiego nr 37 z dnia 16 lutego 2006r. w sprawie ... Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Lub. Z 2006r., Nr 59, poz. 1150), które w § 4 bardzo ogólnie formułuje zasady czynnej ochrony ekosystemów, nie określając szczegółowych warunków nowej zabudowy w tym Obszarze. Przeszkodą do ustalenia dla przedmiotowego garażu warunków zabudowy nie jest również żadna z Polskich Norm, gdyż Normy te nie stanowią źródeł prawa, co wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.), które stanowią, że pod pojęciem normy rozumie się (...) dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, przy czym stosowanie Polskiej Normy jest dobrowolne. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2008r., I OSK 785/07, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 maja 2009r., II SA/Ke 183/09). Istotą normalizacji jest więc wyłącznie działanie zmierzające do uzyskania najlepszego, w danych okolicznościach, skutku we wskazanej sferze życia; Polska Norma jest natomiast informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003r., II SA 837/03). Ubocznie należy wskazać, że jak wynika z informacji zawartej na stronie internetowej Polskiego Komitetu Normalizacyjnego – nie ma obecnie normy określającej minimalne odległości obiektów od linii SN, co zapewniałoby bezpieczeństwo ludzi i urządzeń znajdujących się pod przewodami takich linii lub w ich pobliżu. Takie zasady były określone w polskiej normie PN-E-05100-1:1998, która jednak została wycofana w dniu 18 grudnia 2003r. bez zastąpienia; norma o numerze "Pn – EN 5323 – 1", którą wskazuje organ, nie została natomiast przez Polski Komitet Normalizacyjny w ogóle ujęta. W świetle powyższego, z uwagi na istotne uchybienia procesowe (niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom), a także wobec dowolnej wykładni art. 61 ustawy stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego garażu są wadliwe. Powoduje to konieczność uchylenia obu tych decyzji i przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego z udziałem stron postępowania oraz z uwzględnieniem rozważań Sądu i obowiązujących przepisów. Z tych względów, orzeczono, jak w sentencji, przy czym o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.