II SA/Lu 452/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i H. . na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. P .i H. P. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (LWINB) po rozpatrzeniu odwołania H. i A. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...]., znak: [...] nakazującą im zaniechanie użytkowania budynku stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości S. R. jako punkt skupu i sprzedaży zboża. Decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że w związku z żądaniem B. R. o podjęcie działań w sprawie prowadzenia skupu i sprzedaży zbóż na działce nr [...] w miejscowości S. R. zostało wszczęte i przeprowadzone postępowanie, w toku którego wydano na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., znak: [...] - nakazujące H. i A. P. wstrzymanie użytkowania budynku stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej samowolnie adaptowanych na cele skupu zboża, zlokalizowanych na działce nr [...] w S. R. oraz przedłożenie organowi - we wskazanym terminie - określonych dokumentów, w tym ekspertyzy technicznej dotyczącej oddziaływania inwestycji na środowisko i działki sąsiednie (hałas, zapylenie), wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń odpowiedniej specjalności, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] przez Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego . W konsekwencji wydania postanowienia o wstrzymaniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane należało zatem wydać – zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane - decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, nakazującą zaniechanie użytkowania budynku stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości S. R. jako punktu skupu i sprzedaży zboża. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył obszernie przebieg postępowania: wskazał, że podczas oględzin w dniu 2 września 2009r. ustalono, że przedmiotowa działka zabudowana jest murowanym budynkiem stodoły z przylegającym do niej budynkiem gospodarczym, dwoma silosami zbożowymi, zadaszonym koszem zsypowym z wyciągiem do transportu zboża do silosów i budynkiem wagowym z wagą samochodową. W stodole znajduje się urządzenie do czyszczenia zboża oraz do mechanicznego załadunku, teren działki jest utwardzony, inwestor prowadzi działalność usługowo - handlową pod nazwą "Firma "A" - bez wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania silosów zbożowych, budynku stodoły na skup i sprzedaż zbóż. Organ ustalił, że H. i A. P. zrealizowali budynek stodoły, budynek wagowy wraz z wagą samochodową 20t oraz dwa silosy zbożowe BIN 100 – na podstawie decyzji Starosty udzielających pozwolenia na budowę (odpowiednio z dnia 14 maja 1996r. i z dnia 21 sierpnia 1997r.) oraz dokonali zgłoszenia budowy zadaszenia nad koszem zsypowym przy silosach. Inwestycje realizowane były na potrzeby prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego. Inwestorzy uzyskali również decyzję z dnia [...]. na rozbudowę budynku wagowego wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz decyzję z dnia 7 sierpnia 2006r. o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania stodoły na zakup zboża, jednak nie posiadają decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dniu 5 stycznia 2010r. organ I instancji przeprowadził ponownie oględziny stwierdzając, że sytuacja na działce nr [...] nie uległa zmianie i nadal dokonuje się na niej skup zboża: jest ono ważone na wadze samochodowej, zsypywane pod zadaszonym koszem, transportowane za pomocą wyciągu kubełkowego i magazynowane w dwóch silosach zbożowych, następnie podlega oczyszczeniu urządzeniami znajdującymi się w stodole i jest wywożone poza teren działki. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...]. PINB wstrzymał użytkowanie tych obiektów, a następnie decyzją z dnia [...]. nakazał H. i A.P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie adaptowanych na skup zboża obiektów, jednak decyzja ta została uchylona przez LWINB decyzją z dnia [...]. z uwagi na brak ustalenia dokładnej daty zmiany sposobu użytkowania, istotnej dla zastosowania art. 71 a Prawa budowlanego. Badając sprawę po raz kolejny organ I instancji ustalił, że postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania stodoły było już wcześniej prowadzone – decyzją z dnia [...]. PINB nakazał właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły, ale ze względu na zawieszenie działalności, decyzją z dnia [...]. organ umorzył postępowanie, stwierdzając jednocześnie wykonanie obowiązku i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stodoły na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego. Ponowny skup zboża rozpoczęto natomiast w 2006r. Mając powyższe na uwadze postanowieniem z dnia [...]. organ I instancji ponownie wstrzymał użytkowanie silosów zbożowych, budynku stodoły i wagi samochodowej. W okresie od 24 stycznia 2011r. do 6 sierpnia 2012r. postępowanie było zawieszone. W dniu 3 sierpnia 2012r. przeprowadzono kontrolę użytkowania silosów zbożowych, stodoły i wagi samochodowej, podczas której stwierdzono, że H. i A. P. nadal prowadzą skup zboża. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...]. PINB nakazał im przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania silosów zbożowych i wagi samochodowej na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, natomiast umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stodoły, uznając, że postępowanie to objęte jest decyzją PINB z dnia [...]. W wyniku odwołania, LWINB decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję PINB z dnia [...]. oraz postanowienie z dnia [...]. wskazując, że z wykazów obrotu gospodarczego za kwiecień i maj 2004r. wynika, że w tym okresie inwestorzy prowadzili już działalność polegającą na skupie zboża, a zatem wykluczone jest zastosowanie art. 71 a ustawy – Prawo budowlane. Badając sprawę ponownie organ I instancji stwierdził, że prowadzenie skupu zboża w obiektach zrealizowanych na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego na terenie zwartej zabudowy mieszkaniowej stanowi zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy, warunków zdrowotnych i ochrony środowiska oraz wielkości i układu obciążeń, o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, a zatem zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Z uwagi na to, że zmiana taka została dokonana przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane tj. przed 31 maja 2004r. – wymagała ona uzyskania pozwolenia właściwego organu, którego inwestorzy nie posiadali, dlatego w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane. Z tego względu organ I instancji postanowieniem z dnia [...]. – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust.3 ustawy – Prawo budowlane – H. i A. P. wstrzymał użytkowanie budynku stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej samowolnie adaptowanych na cele skupu zboża zlokalizowanych na działce nr [...] w S. R. oraz nakazał im przedstawić określone dokumenty i oceny techniczne, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Następnie organ stwierdził, że współwłaściciele obiektów nie przedłożyli niezbędnej do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania dokumentacji, wskazanej w postanowieniu o wstrzymaniu, dlatego - na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane – wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 marca 2013r. PINB nakazał zaniechanie użytkowania przedmiotowych obiektów, a organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. utrzymał tę decyzję w mocy, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli H. i A. P. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podnieśli, że wbrew stwierdzeniu organów, nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów – stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej, gdyż od początku obiekty te są wykorzystywane w działalności gospodarczej w zakresie skupu zboża i w tym celu zostały wybudowane, o czym świadczą ich konstrukcja i parametry. Poza tym teren, na którym znajdują się przedmiotowe obiekty był przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność nieuciążliwą, a działalność polegająca na skupie zboża nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Skarżący zarzucili, że organ wadliwie skierował decyzję do H. P., która nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie skupu zboża, bowiem działalność tę prowadzi wyłącznie jej mąż A. P . Wskazali na naruszenie art. 50 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez poprzez nakazanie przedstawienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń o odpowiedniej specjalności, pomimo iż osoby takie nie posiadają uprawnień do dokonywania oceny oddziaływania na środowisko, co wynika z rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz. 578 ze zm.) W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania bez należytego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Bezspornym jest, że w świetle obowiązujących przepisów zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie może być dokonywana samowolnie. Do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustawy (Dz.U. Nr 163, poz.1364) tj. do 31 maja 2004r. na taką zmianę konieczne było uzyskanie pozwolenia (art.71 ust. 1 ustawy w poprzednim brzmieniu), natomiast obecnie zmiana taka wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, co wynika z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 1409), zwanej dalej ustawą. Poprzednio obowiązujące przepisy stanowiły (art. 71 ust. 3), że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio, przy czym w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast obecnie - w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie ma art. 71 a ustawy, wprowadzony powołaną wyżej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r., który przewiduje postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z tym przepisem, organ w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust.2, a następnie postanowieniem nakłada opłatę legalizacyjną. W razie niewykonania nałożonego obowiązku lub dalszego użytkowania obiektu pomimo jego wstrzymania organ (...), w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 4). Postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w powołanym przepisie, nie jest jednak możliwe w sytuacji, gdy zmiana sposobu użytkowania dokonana została samowolnie przed dniem 31 maja 2004r., co wynika z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. W takiej sytuacji zastosowanie mają przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 2 tej ustawy), a zatem art. 71 ust. 3 w poprzednim brzmieniu, który przewiduje postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie przepisów art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 ustawy. Ustawa – Prawo budowlane różnie definiowała pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: do dnia 31 maja 2004r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. - przez taką zmianę rozumiano w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 2). Następnie w okresie od dnia 31 maja 2004r. do dnia 26 września 2005r. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiano nieco inaczej, jako: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne oraz 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, natomiast od dnia 26 września 2005r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r., Nr 163, poz.1364) - przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się już tylko podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Podstawową okolicznością w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niezbędną dla zastosowania prawidłowego trybu postępowania tj. aktualnie obowiązującego art. 71 a ustawy, przewidującego postępowanie legalizacyjne bądź art. 71 ust. 3 ustawy w poprzednim brzmieniu, przewidującego postępowanie naprawcze - jest zatem ustalenie czy będące przedmiotem oceny organu działania w obiekcie budowlanym noszą cechy zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu wskazanych przepisów, w zależności od tego kiedy te działania zostały podjęte. W sprawie niniejszej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania polegająca na skupie zboża została dokonana w 2003r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 16 kwietnia 2004r., organy badając sprawę miały więc na uwadze przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu. Rozpatrując sprawę organy obu instancji uznały, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania stodoły, silosów zbożowych i wagi samochodowej na działce nr [...] w S. R., gdyż nastąpiła zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego i pracy, warunków zdrowotnych i ochrony środowiska oraz zmiana wielkości i układu obciążeń, o których mowa w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu. Wskazane obiekty wybudowano bowiem na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, natomiast faktycznie podjęta została w nich działalność polegająca na skupie zboża. Stanowisko organów należy uznać za nieuzasadnione w świetle zgromadzonych przez organy materiałów dowodowych i poczynionych przez nie ustaleń. Oceny zmiany określonego wycinka rzeczywistości w każdym wypadku dokonuje się przez porównanie stanu poprzedniego i aktualnego, a następnie poprzez wskazanie różnic wynikających z tego porównania. Żeby mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy zatem jednoznacznie stwierdzić, że obiekt ten obecnie jest użytkowany w inny, niż dotychczas sposób, a ponadto, że zmiana wykazuje cechy "zmiany" w znaczeniu ustawowym. W sprawie niniejszej organy nie ustaliły, w jaki sposób były użytkowane na działce nr [...] w S. R. stodoła, waga samochodowa i silosy zbożowe od początku ich realizacji, nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, że prowadzenie obecnie w tych obiektach działalności polegającej na skupie zboża stanowi zmianę sposobu ich użytkowania. Wątpliwości dotyczą przede wszystkim wagi samochodowej wraz z budynkiem wagowym i silosów zbożowych. Skoro bowiem - w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy w poprzednim brzmieniu - do stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego konieczne było wykazanie, że została podjęta w obiekcie budowlanym lub jego części działalność (bądź, że nastąpiło zaniechanie takiej działalności) zmieniająca warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń - to obowiązkiem organów było dokładne wskazanie, w jakim zakresie użytkowanie silosów zbożowych i wagi samochodowej w związku ze skupem zboża zmieniło te warunki w porównaniu ze stanem poprzednim. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji nie zawierają jednak o tym żadnych informacji, poza ogólnym stwierdzeniem, że obiekty te zostały zrealizowane na podstawie decyzji udzielających pozwolenia na budowę na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego. Stwierdzenie takie jest jednak niewystarczające do przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tych obiektów w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Organy nie wykazały bowiem, by decyzje udzielające pozwolenia na budowę wykluczały wykorzystywanie tych obiektów do skupu zboża, natomiast z parametrów technicznych tych obiektów oraz przyjętego powszechnie ich zastosowania wynika, że służą one właśnie do tego celu. Okoliczność, że zwiększyła się intensywność użytkowania obiektów nie świadczy więc automatycznie o zmianie sposobu użytkowania. Rację mają zatem skarżący, że organ naruszył przepisy procesowe tj. art.7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego w trybie art. 50 i 51 postępowania naprawczego, co potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie II SA/Lu 499/13 uchylając z tych samych przyczyn wydawane na wstępnym etapie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy postanowienia organów obu instancji w przedmiocie wstrzymania użytkowania przedmiotowych obiektów. W konsekwencji wadliwych ustaleń - wyeliminowania z obrotu prawnego wymaga zatem również zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, kończąca postępowanie legalizacyjne. Z tych względów decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" i art. 135 P.p.s.a.; o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając powyższe rozważania, ustali w jaki sposób od początku były użytkowane stodoła, silosy zbożowe i waga samochodowa, a następnie oceni czy została dokonana zmiana sposobu ich użytkowania w rozumieniu odpowiednich przepisów i czy w konsekwencji zachodzi konieczność wstrzymania użytkowania obiektów (ich części) i ewentualnie wydania ponownie właściwej decyzji legalizacyjnej.