II SA/Lu 456/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2005 r. sprawy ze skargi S. B. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej stanowiącej mienie gminne oddala skargę Rada Gminy uchwałą z dnia września 2004 r. Nr XIX/91/2004 podjętą w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej w Ł. stanowiącej mienie komunalne Gminy T., na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tekst jednolity z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zmianami) wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości zabudowanej położonej w Ł. oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów nr 16/1 o powierzchni 0,5517 ha, zabudowanej murowanym jednopiętrowym budynkiem w budowie, powierzając wykonanie uchwały Wójtowi Gminy. W związku ze zgłoszonym przez mieszkańców wsi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy Nr XIX/91/2004 z dnia września 2004 r. podjętą w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej stanowiącej mienie komunalne, Rada Gminy uchwałą z dnia marca 2005 r. Nr XXII/122/2005 podjętą na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami) w sprawie zajęcia stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po rozpatrzeniu wezwania mieszkańców wsi stwierdziła brak naruszenia przepisu art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 6 i art. 2 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego uznając bezzasadność wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego mieszkańców wsi. Na uchwałę Rady Gminy z dnia września 2004 r. Nr XIX/91/2004 mieszkańcy wsi oraz sołtys wsi S. B., w imieniu własnym i w imieniu mieszkańców wsi, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej uchwale zarzucali podjęcie jej z naruszeniem przepisu art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, poprzez uniemożliwienie w związku z podjętą uchwałą realizacji zadań własnych gminy związanych z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców w sprawach edukacji publicznej, kultury, kultury fizycznej i turystyki, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych na etapie poprzedzającym podjęcie zaskarżonej uchwały. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu żądania skargi, skarżący podnosili, iż przedmiotem zaskarżonej uchwały było wyrażenie zgody przez Radę Gminy na zbycie mienia komunalnego, tj. nieruchomości położonej we wsi, na której znajduje się będący w trakcie budowy budynek świetlicy i szkoły wiejskiej. Skarżący podnosili, iż budynek świetlicy i szkoły wiejskiej powstał tylko i wyłącznie dzięki społecznej inicjatywie mieszkańców wsi. Jak wskazywali skarżący, budynek ten powstał przy zaangażowaniu środków i pracy społeczności wsi. W tym kontekście, skarżący w uzasadnieniu skargi przywoływali szereg przykładów zaangażowania mieszkańców wsi przy wznoszeniu, ich zdaniem potrzebnego społeczności wiejskiej, budynku. Akcentując element zaangażowania środków i pracy własnej członków społeczności wiejskiej, skarżący wywodzili, iż wyrażenie przez Radę Gminy zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej znajdującym się w budowie budynkiem świetlicy i szkoły wiejskiej jest aktem nieuwzględniającym w ogóle woli społeczności wiejskiej, tym samym naruszającym jej interes prawny. Skarżący podnosili w tym względzie, iż doszło do naruszenia przepisu art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych w przedmiocie rozporządzenia tą nieruchomością, co ich zdaniem, jak należałoby sądzić z uzasadnienia skargi było, jak najbardziej uzasadnione, zważywszy zwłaszcza na zaangażowanie społeczne mieszkańców wsi w realizację tej inwestycji. Tym samym, skarżący wywodzili, iż realizacja zaskarżonej uchwały uniemożliwi gminie wywiązywanie się z zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkańców wsi w sprawach edukacji publicznej, kultury i kultury fizycznej. Skarżący podnosili, w tym kontekście, iż zaskarżona uchwała w swej treści nie uwzględnia celu, w jakim budynek ten był wznoszony, jak również funkcji, którą miał pełnić. W pismach procesowych złożonych przez rozprawą skarżący A.R. i R. B. złożyli oświadczenia o cofnięciu skargi nie uiszczając również wpisu, do uiszczenia którego zostali wezwani. W związku z tym, w tym zakresie, ich skarga podlegała odrzuceniu. Na rozprawie w dniu lipca 2005 r., S. B. popierał skargę w imieniu własnym, jako mieszkaniec wsi.. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy kwestionowała słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, wskazano, iż wbrew zarzutom skarżących, na nieruchomości przeznaczonej do zbycia zaskarżoną chwałą nie jest posadowiony budynek świetlicy, lecz szkoły wiejskiej, której budowa rozpoczęta została w 1992 r. W tym kontekście wskazano, iż w związku z odnotowanym niżem demograficznym, do 2000 r. w Gminie zlikwidowano trzy szkoły, w miejsce których powstała niepubliczna szkoła podstawowa prowadzona przez Stowarzyszenie Rozwoju Wsi, a w konsekwencji zaprzestano również realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazano również, iż Rada Gminy, zobowiązana jest w miarę możliwości do równomiernego zaspokajania koniecznych potrzeb mieszkańców, każdego spośród 17 sołectw funkcjonujących w Gminie. W związku z tym względy natury ekonomicznej, jak również racjonalnego wykorzystania tak dużego, znajdującego się jeszcze w budowie obiektu nakazywały, iżby po rozważeniu wszystkich racji podjąć uchwałę o wyrażeniu zgody na zbycie tej nieruchomości, co w przekonaniu Rady Gminy było uzasadnione również i tym, że przepis art. 50 ustawy o samorządzie gminnym obliguje organy gminy do zarządzania mieniem komunalnym z zachowaniem szczególnej staranności. Podniesiono, w tym względzie, iż asygnując na te inwestycję kwotę 250.000 złotych Rada Gminy nie chcąc dopuścić do dewastacji mienia, podjęła uchwałę o wyrażeniu zgody na jej zbycie. Ponadto, w odpowiedzi na skargę kwestionowano również zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym. Wskazywano, iż konsultacje społeczne mają obligatoryjny charakter tylko i wyłącznie w przypadkach wyraźnie wskazanych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Wobec tego wywodzono, iż w sprawie niniejszej brak było obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, kwestionowano również zarzut skargi, że wykonanie zaskarżonej uchwały uniemożliwi gminie realizację zadań w zakresie dotyczącym edukacji publicznej oraz kultury i kultury fizycznej. Kwestionując słuszność zarzutów formułowanych w skardze, Rada Gminy nie podważała jednak wkładu mieszkańców wsi w realizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej uchwały zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) prowadzi do wniosku, iż jest ona zgodna z przepisami obowiązującego prawa i w związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw, w świetle których zasadnie można byłoby uczynić zadość żądaniu skarżącego i wyeliminować zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. Ocena zaskarżonej uchwały, formułowanych w stosunku do niej zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu (uchwały) niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych. Jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. Odnosząc się do kwestii zakresu kognicji Sądu, podnieść należy, iż Sąd orzekający w sprawie afirmuje stanowisko zaprezentowane w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r., w świetle którego uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 tej ustawy (OSNA z 2001 r., nr 2, poz. 52). Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby uczynić zadość żądaniu skarżącego S. B. i wyeliminować zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. Według Sądu, zaskarżona uchwała Rady Gminy podjęta została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i przepisów tych nie narusza. Punktem wyjścia dla formułowania tego rodzaju wniosków są przepisy ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym, zwłaszcza zaś przepis art. 18 tej ustawy. Na gruncie tego przepisu, ustawodawca ustanawiając zasadę domniemania właściwości rady gminy, określił zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Wśród nich, w ust. 2 pkt 9 lit a wymienia podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, z tym, że do czasu określenia tychże zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Lektura akt sprawy upewnia o tym, że w Gminie nie doszło do określenia przez Radę Gminy wskazanych tym przepisem zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu. Skoro tak, to poza sporem jest, iż jak stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a in fine, skuteczne podejmowanie wskazanych wyżej czynności może być dokonywane przez wójta tylko i wyłącznie za zgodą rady gminy. Rada gminy bowiem, w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, posiada wyłączną kompetencję stanowiącą, jakkolwiek oczywiście, jak wynika z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, gdy skonfrontować go z przywołanym przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3, nie pozostawia jednak żadnych wątpliwości, co do tego, iż sprawy majątkowe przekraczające zakres zwykłego zarządu stanowią wyłączną kompetencję rady gminy. W przekonaniu Sądu, gdy odwołać się do wyżej przywołanych przepisów, zwłaszcza zaś kompetencyjnego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, nie sposób zasadnie, tak jak czyni to skarżący, podważać kompetencji Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości zabudowanej położonej oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów nr 16/1 o powierzchni 0,5517 ha, zabudowanej murowanym jednopiętrowym budynkiem w budowie. Tym bardziej, że argumenty i zarzuty skargi, w istocie rzeczy odwołując się do kryteriów celowości podjęcia przez Radę Gminy przedmiotowej uchwały i przez ich pryzmat właśnie dokonywana jest przez skarżącego zdecydowanie negatywna jej ocena – z zarzutów skargi wynika między innymi, iż kwestionowana uchwała Rady Gminy wyrażająca zgodę na zbycie nieruchomości zabudowanej murowanym budynkiem w budowie, nie uwzględniała faktu, iż budynek ten powstał przy dużym zaangażowaniu sił i środków społeczności wsi W tym kontekście, główny zarzut skargi koncentrował się, w istocie rzeczy na wskazaniu, iż kwestionowana uchwała podjęta została z naruszeniem przepisu art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. W przekonaniu Sądu, wykładnia tego przepisu nie daje jednak żadnych podstaw ku temu, iżby zasadnie wywodzić, że zaniechanie przeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem w dniu września 2004 r. uchwały Nr XIX/91/2004 wyrażającej zgodę na zbycie przedmiotowej nieruchomości skutkowało naruszeniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Poza sporem jest bowiem, iż co do zasady instytucja konsultacji społecznych ma charakter fakultatywny, co oznacza, że mogą, ale nie muszą być one przeprowadzone, chyba że oczywiście ustawa stanowi inaczej, a ta formułuje nakaz ich przeprowadzenia tylko i wyłącznie w przypadkach: tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic (art. 4 ust. 1 pkt 2); nadania gminie lub miejscowości statusu miasta i ustalenia jego granic (art. 4 ust. 1 pkt 2); ustalenia lub zmiany nazw gmin oraz siedzib ich władz (art. 4 ust. 1 pkt 3); tworzenia jednostki pomocniczej (art. 5 ust. 2). Skoro tak, to poza sporem jest, że w innych sprawach niż wyżej wskazane, konsultacje społeczne mają właśnie fakultatywny charakter. W tym kontekście, za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia przepisu art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) stanowiącego, iż społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących. Według Sądu, redakcja również tego przepisu, nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że przeprowadzanie konsultacji społecznych nie ma charakteru obligatoryjnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygania w materii samorządowej jest zmiana granic wspólnoty lokalnej (art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego). We wskazanym zakresie, zwraca uwagę pełna koherencja ustawy i umowy międzynarodowej. Zaniechanie zarządzenia i przeprowadzenia konsultacji społecznych, i to nawet wbrew oczekiwaniom społeczności lokalnej, czy też nawet, tak jak w sprawie niniejszej, wbrew oczekiwaniom części mieszkańców gminy, w tym przypadku mieszkańców wsi, nie może stanowić samoistnej podstawy do skutecznego wzruszenia uchwały rady gminy, podjętej zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w sprawie zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji stanowiącej rady gminy, tj. w sprawie majątkowej gminy przekraczającej zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy). W analizowanym kontekście, nie sposób więc zasadnie bronić tezy, iżby racje i argumenty formułowane w zarzutach skargi, odnoszące się do kryterium celowości podjęcia przez Radę Gminy uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie nieruchomości i stanowiące również tym samym jedyne, w istocie rzeczy, kryterium oceny tejże uchwały, mogły być miarodajne i uzasadnione, gdy przeciwstawić im wyżej wskazane racje i argumenty znajdujące swoje uzasadnienie w wyżej przywołanych przepisach ustawy. Tym bardziej, gdy zważyć również i na to, iż przepisy te nie funkcjonują w próżni prawnej. W tym kontekście odwołać się należy chociażby do przepisu art. 45 ust. 1 ustawy stanowiącego, że podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych. W jego świetle podmiotem mienia komunalnego jest gmina, a zakres jej samodzielności w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego determinowany jest: właściwością organów do podejmowania tych decyzji (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy), obowiązywaniem stosownych procedur decyzyjnych w tym zakresie; stosowaniem właściwych form prawnych gospodarowania mieniem komunalnym (np. uchwała); nakazem przestrzegania zasad gospodarowania tym mieniem. W tym zaś względzie, w pełni zasadnie wskazać należy na przepis art. 50 ustawy o samorządzie gminnym obligujący, w zakresie dotyczącym gospodarowania mieniem komunalnym do zachowania zasad szczególnej staranności. Gdy zważyć na wyżej już przywołane okoliczności sprawy, zwłaszcza zaś na argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę, w przekonaniu Sądu, nie sposób zasadnie w świetle wskazanych przepisów ustawy uznać, iżby zaskarżona uchwała Rady Gminy podjęta została z ich naruszeniem. W świetle powyższego, brak jest również jakichkolwiek podstaw, które mogłyby przekonywać o zasadności zarzutu naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisu art. 7 ust. 1 pkt 7, 8, 9 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie w jakim, jak należałoby sądzić z uzasadnienia żądania skargi, wykonanie zaskarżonej uchwały miałoby uniemożliwiać realizowanie przez gminę jej zadań własnych zmierzających do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców w sprawach edukacji publicznej, kultury, kultury fizycznej i turystyki. W tym względzie, gdy skonfrontować wskazany zarzut skargi i jego uzasadnienie z treścią odpowiedzi na skargę, lekturą akt sprawy, zwłaszcza zaś znajdującymi się w nich dowodami na okoliczności złożenia oferty nabycia przedmiotowej nieruchomości, okazuje się, iż nie dość, że skarżący nie kwestionuje istotnych w sprawie okoliczności, które legły u podstaw podjęcia uchwały o wyrażeniu zgody na zbycie tejże nieruchomości – wstrzymanie realizacji inwestycji w związku z brakiem środków na jej zakończenie – to ponadto równocześnie, nie uwzględnia faktu obowiązywania nie dość, że wyżej już przywoływanych przepisów art. 45 ust. 1 i 50 ustawy o samorządzie gminnym i konsekwencji z nich wynikających, to również przepisu art. 7 ust. 1 ustawy, który zawierając egzemplifikację zadań własnych gminy, podkreśla ich charakterystyczną i szczególną cechę. Jest nią zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (wspólnoty mieszkańców), nie zaś, jak należałoby wnosić z argumentów podnoszonych w uzasadnieniu skargi, konkretnej grupy mieszkańców, tworzących tak, jak w tym przypadku, konkretną strukturę społeczno – terytorialną, tj. jednostkę pomocniczą w postaci sołectwa. Wspólnotę samorządową, jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 ustawy, tworzą bowiem z mocy prawa mieszkańcy gminy, a ust. 2 tego przepisu, nakazuje przez gminę rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. W kontekście przywoływanego zarzutu skargi, o braku jego zasadności przekonują również inne nie mniej istotne argumenty. Skarżący odwołując się do kryterium celowości, jako kryterium oceny prawidłowości podjęcia przez Radę Gminy zaskarżonej uchwały, nie uwzględnia przywoływanych wyżej przepisów ustawy, w tym również przepisów art. 1 i art. 7 ust. 1, w szczególności zaś cechy zadań własnych gminy determinowanej celem ich realizacji – zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jakkolwiek, jak wyżej już wskazano, kryterium celowości nie jest kryterium, na podstawie którego realizowana jest sądowa kontrola działalności administracji publicznej, gdyż jest ono determinowane przepisem art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaskarżone akty podlegają kontroli sądowoadministracyjnej tylko w zakresie ich zgodności z prawem - to jednak, w przekonaniu Sądu, zasadnie należy zwrócić uwagę na kolejny istotny aspekt zagadnienia. Kwestionowanie legitymacji prawnej rady gminy do rozstrzygania spraw pozostających w zakresie działania gminy, w tym zwłaszcza spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy, do których należy między innymi podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy) nie znajduje również uzasadnienia w treści przepisu art. 11 ust. 1 ustawy, w świetle którego mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przepis art. 11 ust. 1 pozostaje w ścisłym związku z przepisem art. 1 ustawy. W komplementarny sposób określają one zarówno podmiot władzy suwerennej na poziomie lokalnym, jak również formy realizacji atrybutów tejże władzy, tj. zasadę reprezentacji politycznej oraz subsydiarną w stosunku do niej zasadę demokracji bezpośredniej (nie jest nią więc, w przeciwieństwie do referendum, konsultacja społeczna posiadająca tylko i wyłącznie charakter opiniodawczy). W związku z tym, zasadnie w przekonaniu Sądu, należy wskazać, iż kryteria celowościowe, do których w uzasadnieniu skargi odwołuje się skarżący, dokonując przez ich pryzmat negatywnej oceny zaskarżonej uchwały nie mogą stanowić normatywnej podstawy ku temu, iżby uczynić zadość żądaniu skargi. Zarzut skargi wyrażający się w niewłaściwym reprezentowaniu przez radę gminy interesów wspólnoty samorządowej (w tym przypadku interesów mieszkańców wsi, tworzących społeczno – terytorialną strukturę jednostki pomocniczej w postaci sołectwa), co nastąpiło poprzez podjęcie uchwały wyrażającej zgodę na zbycie nieruchomości zabudowanej budynkiem w budowie i przez to skutkowało naruszeniem jej interesów, w związku z nieuwzględnieniem tego, że inwestycja budowy szkoły wiejskiej realizowana była z bardzo dużym zaangażowaniem sił i środków społeczności lokalnej, nie może być przedmiotem oceny Sądu. Zakres kognicji Sądu determinowany jest wyraźnie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kryterium legalności. W sprawie oceny reprezentowania przez organy gminy interesów jej mieszkańców – interesów wspólnoty samorządowej – właściwy nie jest Sąd. lecz sama wspólnota mieszkańców, której przysługuje, jako podmiotowi władzy, prawo rozstrzygania w głosowaniu powszechnym (art. 11 ust. 1 ustawy) również w przedmiocie zmiany lub odwołania tychże organów. Wobec powyższego, jak również nie znajdując żadnych innych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nakazywałyby uczynić zadość żądaniu skargi, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała prawa nie narusza i brak jest jakichkolwiek przekonujących podstaw, które mogłyby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.