II SA/Lu 457/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] r. Nr [...]; III. umarza postępowanie administracyjne. We wniosku z dnia [...] r., C. Z. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w L.: 1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w L., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] r. do dnia 31 maja 2014 r.; 2) wydania skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. lub Dyrektora Izby Celnej, wydanej w okresie od [...] r. do dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jednocześnie. Decyzją dnia [...] r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w L., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia [...]. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia C. Z. żądanych informacji. Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...] r. o ochronie danych osobowych. Przepis ten stanowi, że zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, iż w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na przepisy Konstytucji RP tj. art. 47, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym. Po rozpatrzeniu odwołania C. Z. od decyzji organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] r., nr [...] (będącą przedmiotem skargi), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, iż uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i postanawia udzielić żądanej informacji. W związku z wydanym rozstrzygnięciem organ w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od [...] r. do [...] r. w Urzędzie Celnym w L. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia [...] r., sygn. akt K 17/05) Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się z zajmowaniem takiego stanowiska lub funkcji, w ramach których dochodzi do podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej do przygotowywania decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniącą funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym. C. Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L.. Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. Ponadto podniósł, że przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą [...] umowę międzynarodową. W ocenie skarżącego, na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej podjętej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią (tak wyroki NSA: z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 1919/14, z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 773/14, z dnia [...] r., sygn. akt I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza przepisów u.d.i.p prowadzi jednocześnie do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Teza ta wynika wprost z treści art. 16 u.d.i.p. Uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje natomiast wyłącznie poprzez czynność materialno-techniczną (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostepnienie informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, w tego rodzaju sprawach – nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest nieuzasadniona – nie będzie uprawniony do wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, tj. tzw. decyzji reformatoryjnej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, T. 2002, s. 69; R. Horbaczewski, Skarga oddalona, sprawa chyba wygrana, "Rzeczpospolita" z dnia [...] r., nr [...]; a także wyrok NSA z dnia [...] r., II SA/Lu 507/02 – dostępny w CBOSA). Brak jest bowiem podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej na drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej (por. S.Szuster, Komentarz do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy – rozpatrując odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – uzna taką decyzję za niezasadną (z tego powodu, że żądana informacja winna być udostępniona), może uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (jeżeli sam stał się dysponentem żądanej informacji, wówczas bowiem jest sam zobowiązany do jej udzielenia, lecz również w formie czynności materialno-technicznej), ewentualnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podjęcie – jak to uczynił Dyrektor Izby Celnej w niniejszej sprawie – decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy natomiast traktować jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, W. 2012, str. 205 i nast.). Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Niezależnie od powyższej argumentacji, należy przyjąć, że stanowisko organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji o odmowie udzielenia informacji była niezasadna, jest słuszna, co prowadzi do wniosku, że również decyzja I instancji, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu niezgodna jest również z prawem decyzja Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia [...] r. odmawiająca udostępnienia skarżącemu informacji publicznych żądanych we wniosku z dnia [...] r. Organ I instancji nie zasadnie bowiem przyjął brak podstaw do udostepnienia tych informacji. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia [...] r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z [...] r. sygn. akt I OSK 1561/11). W niniejszej sprawie wniosek obejmował żądanie przedstawienia danych osobowych i wydania niezanonimizowanego dokumentu dotyczącego odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy służby celnej, będących funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 133 ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Informacja dotycząca statusu prawnego, w tym kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej, funkcjonariuszy publicznych jest informacją publiczną, wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., tj. informacją o osobach pełniących funkcje w organach administracji. Wprawdzie, w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne". Wykładni tego pojęcia dokonał jednak Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] r. (sygn. akt K 17/05) stwierdził, że chodzi tu o osoby, które są związane formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w organie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest przede wszystkim funkcjonariusz publiczny. Funkcjonariusz celny, jako funkcjonariusz publiczny należy zatem do kręgu osób, do których nie ma zastosowania ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na ochronę jego danych osobowych, o ile żądane informacje mają związek z pełnieniem przez niego funkcji. Co do zasady, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyjąć, że orzeczenia dyscyplinarne dotyczące funkcjonariuszy publicznych za przewinienia związane z wykonywaniem ich funkcji są informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom dostępu. Do takich informacji nie ma zatem zastosowania art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych (por. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 349/13, wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 2449/12, CBOSA). Skoro zatem naczelnik urzędu celnego jako organ administracji celnej, jest obowiązany do udostępniania informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a żądane przez skarżącego informacje publiczne podlegały udostępnieniu bez ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozostawienie w obrocie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej odmawiającej udostępnienia tych informacji stanowi istotne naruszenie przepisów prawa materialnego. Wobec tego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzję organu I instancji, o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie należało ponadto umorzyć z następujących względów. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej tak stanowią (tak m. in. wyroki NSA: z dnia [...] r., I OSK 1919/14, z dnia [...] r., I OSK 773/14, z dnia [...] r., I OSK 431/14 – CBOSA). Analiza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym art. 16, prowadzi do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy kodeksowe, zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje w drodze czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Skoro zatem w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona, postępowanie administracyjne wszczęte przez Naczelnika Urzędu Celnego w L. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.), o czym orzekł Sąd w pkt III sentencji wyroku.