II SA/Lu 459/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" , nr "[...]" w przedmiocie uznania się organu za niewłaściwy i przekazania wniosku o zasiłek celowy organowi właściwemu uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], wydane z upoważnienia Wójta Gminy, o uznaniu się za organ niewłaściwy i przekazaniu wniosku J. L. do załatwienia organowi właściwemu, to jest Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że J. L. w dniu [...] wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na usuwanie skutków klęski żywiołowej z przeznaczeniem na remont budynku mieszkalnego we wsi D., uszkodzonego w wyniku nawałnicy w dniu 20 sierpnia 2006 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z dnia [...] odmówił przyznania J. L. zasiłku celowego, uzasadniając to tym, że w wykazie prowadzonym przez Urząd Gminy brak było zgłoszenia o uszkodzeniu powyższego budynku mieszkalnego. Ponadto, jak wskazał organ, wnioskodawca stale przebywa w L., przy ul. W. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło powołaną wyżej decyzję w całości i umorzyło postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, z uwagi na niewłaściwość tego organu. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] opierając się na stanowisku wyrażonym w decyzji Kolegium z dnia [...], uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy i przekazał wniosek J. L. organowi właściwemu, to jest Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie. Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe postanowienie, wskazując, iż organ pierwszej instancji należycie zbadał i udowodnił przesłankę miejsca zamieszkania żalącego. Skoro, jak podkreśliło Kolegium, J. L. nie przebywa stale pod adresem D., a przebywa stale w L., przy ul. W., to prawidłowo Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej uznał się za organ niewłaściwy i przekazał wniosek organowi właściwemu miejscowo do rozpoznania wniosku – Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył J. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąc podkreślił, że faktycznie jest on zameldowany w L., lecz miejscowość D. stanowi ośrodek jego osobistych i majątkowych interesów. Wpis dotyczący zameldowania, jak podnosi J. L., rodzi jedynie domniemanie, co do przebywania przez daną osobę pod wskazanym adresem i posiadania przez tę osobę uprawnienia do przebywania w danym lokalu, nie przesądza zaś o miejscu zamieszkania. W ocenie skarżącego fakt, iż cała dotychczasowa korespondencja w sprawie była kierowana z L., ul. W., to jest miejsca zamieszkania jego pełnomocnika – żony A. L., nie ma w tym zakresie prawnego znaczenia. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Organ rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Stosownie do przepisu art. 80 k.p.a. ocena dowodów powinna być oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic, np. w zeznaniach świadków. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły wskazane reguły postępowania dowodowego, nie wyjaśniając należycie kwestii właściwości organu. W myśl przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, mają zatem obowiązek badania swojej właściwości na każdym etapie sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy zasiłku z pomocy społecznej, zastosowanie mają więc przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zmianami), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 101 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jest to zasada ogólna, od której przepis art. 101 ust. 3 przewiduje wyjątek w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt tolerowany. Jako właściwą miejscowo w tych trzech szczególnych sytuacjach przepis wskazuje gminę miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. W wyroku z dnia 22 maja 2007 r. (II SA/Lu 274/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając skargę J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], uchylającą decyzję Wójta Gminy i umarzającą postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości miejscowej Wójta Gminy wskazał na konieczność rozważenia, czy w sprawie zastosowanie ma przepis art. 101 ust. 1 czy też ust. 3 ustawy oraz konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na określenie organu właściwego w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutów odwołującego się i nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie okoliczności istotnych z punku widzenia właściwości organu. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji również nie wyjaśnił wskazanych wyżej okoliczności. Należy zauważyć, że organ pierwszej instancji, uznając swoją niewłaściwość i przekazując wniosek skarżącego Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej nie uzasadnił swojego stanowiska, w szczególności nie wskazał przepisów prawa, które uzasadniają właściwość tego organu, ograniczając się do stwierdzenia, że właściwość MOPS wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uzasadnił wprawdzie swoje postanowienie, nie zebrał jednak wyczerpująco i nie rozważył całego materiału dowodowego, nie odniósł się także do wszystkich zarzutów skarżącego. Skarżący kwestionował ustalenie, że jego miejscem zamieszkania jest L. Na tę okoliczność przedstawił liczne dowody z dokumentów. Organ drugiej instancji w ogóle dowodów tych nie rozważył, ograniczając swoją ocenę do oświadczenia sołtysa wsi D. i wyjaśnienia pracownika socjalnego, który próbował przeprowadzić w sprawie wywiad środowiskowy. Jak już wyżej wskazano organ administracji obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, a rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Dokonanie ustaleń w oparciu o niepełny i nienależycie rozważony materiał dowodowy uznane być musi za wadliwe. Podkreślić należy, że miejsce zamieszkania strony będącej osobą fizyczną należy oceniać według przepisów Kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na pojęcie miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w pewnej miejscowości (element obiektywny) oraz zamiar stałego pobytu w tej miejscowości (element subiektywny). Ustalenie, że określona miejscowość stanowi miejsce zamieszkania strony wymaga w świetle przytoczonego przepisu przeprowadzenia dowodów zarówno na okoliczność samego faktu przebywania w danej miejscowości, jak i zamiaru danej osoby co do charakteru jej pobytu. Okoliczności te uszły uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W tej sytuacji organ nie mógł uznać, że sprawa została należycie wyjaśniona i ustalony został stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (art. 7 k.p.a). W myśl przepisu art. 136 k.p.a., mającym odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym (art. 144 k.p.a.) organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (postanowienie). Organ administracji nie uzupełnił jednak postępowania dowodowego i nie rozpatrzył, ani nie ocenił wszechstronnie zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 w zw. z 144 k.p.a. Brak było zatem podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie co narusza więc także przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Wskazane naruszenie zasad postępowania dowodowego mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia w oparciu o niepełny i nie oceniony należycie materiał dowodowy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie powinien organ administracji dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ustalenie organu właściwego miejscowo, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a., uwzględniając przedstawione wyżej uwagi. Zwrócić należy uwagę, że w przypadku, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych pozostaną nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.). Przeprowadzenie tego dowodu nie jest wprawdzie obligatoryjne, dowód ten bowiem może być przeprowadzony wówczas, gdy po "wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku" pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero zatem po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym i wszechstronnej ocenie materiału dowodowego można stwierdzić, czy pozostały jeszcze jakieś niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty. W rozpoznawanej sprawie dopuszczenie dowodu z przesłuchania skarżącego może okazać się niezbędne z uwagi na konieczność dokonania ustaleń nie tylko co do faktu pobytu strony w danej miejscowości (zewnętrzne, obiektywne przejawy zamieszkiwania), ale też co do zamiaru strony dotyczącego pobytu w tej miejscowości. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium mieć będzie też na uwadze, że stosownie do art. 28 k.c. można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. W przypadku gdy dana osoba przebywa w kilku miejscowościach z zamiarem stałego pobytu w każdej z nich, organ administracji publicznej powinien dokonać wyboru jednej z tych miejscowości jako miejsca zamieszkania (por. A. Wróbel [w]: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo Zakamycze, 2005, wyd. II., s 195). Z tych względów i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.