II SA/Lu 459/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] r. znak [...]; Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), dalej jako "Pr. bud." – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., znak: [...] nakazującą J. M. i H. G. rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku gospodarczo – garażowego (kategoria III), konstrukcji murowanej, z dwuspadową więźbą dachową pokrytą blachodachówką, o wymiarach w obrysie zewnętrznym 11,60 m x 6,60 m, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w m. S., gm. P., Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem H. G. "o przeprowadzenie kontroli dokumentów z postawionych budynków w miejscowości S. 88, na działce [...]" Podczas oględzin w dniach 8 lipca 2015 r. i 2 października 2018 r. stwierdzono, że na działce nr ewid.[...] w m. S., gm. P., usytuowany jest budynek gospodarczo - garażowy, murowany, niepodpiwniczony, parterowy, o wymiarach w obrysie zewnętrznym 11,60 m x 6,60 m, z dwuspadową więźbą dachową pokrytą blachodachówką. Jest obiektem nowopowstałym, całkowicie wykończonym, użytkowanym. Budynek został zrealizowany przez J. M. i H. G. w 2012 r. bez pozwolenia na budowę. Organ I instancji stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. N. [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 13 z dnia 5 lutego 2003 r., poz. 788), dlatego decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud., nakazał inwestorom rozbiórkę tego budynku. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. M. organ odwoławczy w dniu 5 grudnia 2018 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jako wydaną z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 48 ust. 3 Pr. bud. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 24 stycznia 2019 r., które wykazały, że stan faktyczny nie uległ zmianie. W dniu 6 marca 2019 r. wpłynął do organu wypis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. N. [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 13 z dnia 5 lutego 2003 r., poz. 788) wraz z informacją, że działka o nr ewid.[...] położona jest w obrębie S., gm. P., w obszarze o symbolu - MR i RP oraz graniczy z drogami o symbolu - KUz i KUd. Analizując ten plan, organ I instancji stwierdził, że sporny budynek gospodarczo-garażowy znajduje się na terenie oznaczonym symbolem - RP. Warunki przeznaczenia tego terenu zostały sformułowane w § 54 planu: "1. Wyznacza się Tereny rolne bez prawa zabudowy - RP z podstawowym przeznaczeniem terenów pod uprawy polowe, sadownicze, ogrodnicze (gruntowe) bez prawa zabudowy. 2. Na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się: ochronę użytków rolnych i rozłogów pól zwłaszcza o najwyższej wartości gleb (klasa I-IV) zachowywać w miarę możliwości odpowiednie stosunki wodne - z zachowaniem dotychczasowego sposobu ich użytkowania bez możliwości realizacji obiektów kubaturowych (altan, składów narzędzi i innych budynków gospodarczych). 3. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dozwolone jest urządzenie terenów zieleni, ciągów spacerowych wzdłuż cieków wodnych i zalesień." Organ I instancji stwierdził więc, że w świetle przytoczonych przepisów planu, inwestycja w tym terenie nie jest dopuszczalna, dlatego wskazaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Pr. bud. ponownie orzekł nakaz rozbiórki spornego budynku. W odwołaniu J. M. podnosiła, że urzędnicy z Urzędu Gminy wiedzieli o budowie oraz wyrazili słowne przyzwolenie. Poza tym organ nie uwzględnił tego, że złożyła już wniosek o zmianę planu, do którego przychylił się Urząd Gminy, a plan jest w trakcie zmiany. Wskazała na przemoc stosowaną wobec niej przez męża H. G., który został eksmitowany z domu i ma zakaz zbliżania się do niej i który z tego powodu utrudnia jej działanie w niniejszej sprawie, zabierając wszystkie dokumenty i składając doniesienia. Organ odwoławczy nie uwzględnił tych zarzutów i zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że budowa spornego budynku gospodarczo-garażowego o pow. powyżej 35 m2 wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Pr. bud., którego bezspornie inwestorzy nie posiadali. W świetle bowiem art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. tylko wolnostojące budynki gospodarcze/ garaże o pow. do 35 m2 nie wymagają pozwolenia, lecz zgłoszenia, a do takich obiektów nie należy sporny budynek. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie ma możliwości legalizacji spornego budynku, gdyż jego usytuowanie narusza przepisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z dnia 30 grudnia 2002r., który na działce nr ewid.[...] nie dopuszcza jakiejkolwiek zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że dla rozstrzygnięcia nie ma znaczenia to, że skarżąca złożyła wniosek o zmianę planu miejscowego. Rozpatrzenie takiego wniosku przez radę gminy nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego uzależnione jest wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego. Prace nad zmianą planu nie mają więc wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia skutków samowoli budowlanej, gdyż w przypadku obowiązywania planu jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji. Przy badaniu warunków legalizacji nie mają znaczenia przyszłe rozwiązania i regulacje planistyczne. Na ocenę zgodności decyzji z przepisami prawa nie mają także wpływu względy celowości, ani słuszności, czy też poczucie krzywdy skarżącej. Przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie pozostawiają organowi administracji możliwości uznaniowego podejścia do sprawy, a więc bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje sytuacja rodzinna i ekonomiczna skarżącej. Odnosząc się do zarzutu, że skarżąca miała "słowne przyzwolenie" na realizacje przedmiotowego obiektu budowlanego od Urzędu Gminy P., organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 81 ust. 2 i art. 82 Pr. bud., właściwym organem w sprawie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym w niniejszej sprawie jest Starosta Ł., a więc nie Wójt Gminy P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. M. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy oraz działanie poza granicami obowiązujących przepisów. Podobnie, jak w odwołaniu, podniosła, że urzędnicy z Urzędu Gminy wiedzieli o budowie i miała ich ustną zgodę, poza tym złożyła wniosek o zmianę planu, a Urząd Gminy przychylił się do jej wniosku i plan jest w trakcie zmiany. Na potwierdzenie tego przedłożyła zaświadczenie Gminy P. o wyłożeniu projektu zmienionego planu. Wynika z niego, że plan obecnie przeznacza jej działki o nr ewid.[...] pod teren zabudowy zagrodowej - III [...], która obejmuje również budynek gospodarczo-garażowy w gospodarstwie rolnym, które posiada wraz z mężem. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił jej słusznego interesu, tym bardziej, że sporny budynek nie zagraża bezpieczeństwu ludzi oraz innych, a jego budowa i użytkowanie od 2012 r. nie była tajemnicą. Wskazała także na stosowaną wobec niej przez męża przemoc, za którą był kilkakrotnie skazywany oraz, że zabrał jej wszystkie dokumenty dotyczące budowy domu, w tym także dokumentację urzędową i pisma, które składali w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialną zaskarżonej decyzji był art. 48 ust. 1 - 4 Pr. bud., który stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę (...) Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. (...). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (...) W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Bezspornie budowa przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego wymagała w dacie jego realizacji pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Pr. bud., którego skarżąca i jej mąż (inwestorzy) nie posiadali. W związku z tym zasadne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Pr. bud. W świetle tego przepisu podstawowym warunkiem legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku jest zgodność z przepisami obowiązującego w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek początkowo nie było jednolitości w orzecznictwie odnośnie badania zgodności z planem: czy obowiązującym w dacie wykonana samowolnych robót, czy w dacie ich legalizacji, to obecnie stanowisko sądów administracyjnych pozostaje zgodne co do obowiązku badania zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym (w tym planem zagospodarowania przestrzennego) obowiązującymi w dniu wydawania decyzji legalizacyjnej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 sierpnia 2013 r., II SA/Bk 936/12, wyrok NSA z dnia 18 maja 2012 r., II OSK 2561/11., wyrok NSA z dnia 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2012 r., II SA/Kr 1386/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 maja 2013 r., II SA/Bk 141/13). Niewątpliwie w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dla terenu obejmującego działkę skarżącej nr ewid.[...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy P. N. [...] z dnia 30 grudnia 2002 r. i ogłoszony w Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 13 z dnia 5 lutego 2003 r., poz. 788. Oceniając zgodność inwestycji z planem miejscowym, organ nadzoru budowlanego miał zatem obowiązek uwzględniać zapisy tego planu. W świetle zaś postanowień tego planu, działka nr ewid.[...] położona była w terenie RP - Tereny rolne bez prawa zabudowy - z podstawowym przeznaczeniem terenów pod uprawy polowe, sadownicze i ogrodnicze (gruntowe) (§ 54). Powyższe doprowadziło organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego budynku stosownie do art. 48 ust. 1 Pr. bud. Mimo to, decyzja ta podlega uchyleniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji został uchwalony i wszedł w życie nowy plan miejscowy dla działki objętej sporną inwestycją. Ze złożonego na rozprawie sądowej zaświadczenia Wójta Gminy P. wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. N. [...] z dnia 29 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 19 listopada 2019 r.), działka nr ewid.[...] położona jest w terenie III [...] Tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę zagrodową. Okoliczność ta musi być uwzględniona przez Sąd rozpatrujący skargę w niniejszej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych został wprawdzie wypowiedziany pogląd, zgodnie z którym przepisy Prawa budowlanego (art. 48-49) nie uzależniają wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej od uprzedniego rozstrzygnięcia wniosku inwestora o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź też od zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wystąpienie z inicjatywą do organu uchwałodawczego gminy o podjęcie prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy prowadzonym postępowaniem administracyjnym, a ewentualnym, uchwalonym w przyszłości planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2013 r., II OSK 1843/11; z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2420/11), to jednak jednocześnie nie wykluczono możliwości wdrożenia trybów postępowania wynikających z art. 155 lub art. 162 k.p.a. w odniesieniu do już orzeczonych nakazów rozbiórki, w sytuacji gdy nastąpiła późniejsza zmiana planu miejscowego (zob. wyrok WSA z Krakowie z 8 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1448/11). W związku z tym Sąd w składzie niniejszym uznał, że zasada ekonomii procesowej (art. 12 § 1 k.p.a.) i zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) wymaga, by z uwagi na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oceny zgodności spornej inwestycji dokonywać w odniesieniu do tego (zmienionego) planu. Należy podkreślić, że sprawa niniejsza dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 48 pr. bud. tj. w postępowaniu legalizacyjnym. Istotą takiego postępowania nie jest ukaranie inwestora, lecz umożliwienie mu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z wyraźnej woli ustawodawcy inwestor ma zapewnioną możliwość dostosowania inwestycji do jej zgodności z prawem, natomiast celem ustawodawcy nie jest nakazywanie rozbiórki, która w świetle przytoczonego przepisu art. 48 Pr. bud. jest ostatecznością. Mając na względzie założenia postępowania legalizacyjnego, w orzecznictwie obecnie wskazuje się na konieczność uwzględniania przez organ nadzoru budowlanego zmian planu miejscowego, dokonywanych w okresie od realizacji budowy (samowolnej, bez wymaganego pozwolenia/zgłoszenia) do wydania decyzji przez organ i na konieczność orzekania na podstawie planu obowiązującego w dacie orzekania. Cel postępowania legalizacyjnego przemawia również - w ocenie Sądu – za uwzględnieniem w takim postępowaniu zmiany planu miejscowego, która nastąpiła już po wydaniu zaskarżonego aktu, a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanej w postępowaniu legalizacyjnym, tj. kontrola w zakresie jej zgodności z prawem polega w tym przypadku na ocenie tego, czy organ umożliwił w wystarczającym stopniu inwestorowi doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Skoro zaś przepisy (planu miejscowego) uległy zmianie w sposób umożliwiający legalizację, to zmiany te powinny być przez uwzględnione nawet wówczas, jeśli nastąpiłyby już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych względów, mając na uwadze, że obecny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy P. N. [...] z dnia 29 października 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 19 listopada 2019 r.) przeznacza działkę nr ewid.[...], objętą sporną inwestycją, pod zabudowę (zagrodową), w ramach której dopuszczalne jest sytuowanie budynków gospodarczych i garażowych, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325). Rozpatrując sprawę ponownie organ w ramach oceny możliwości legalizacji spornej inwestycji uwzględni przepisy aktualnie obowiązującego planu miejscowego Gminy P..