II SA/Lu 459/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025r. sprawy ze skargi I. S. i P. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2025r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2025 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 23 kwietnia 2024r. o odmowie wszczęcia na wniosek P. S. i I. S. (dalej jako "skarżący") postępowania o ustalenie odszkodowania za "udostępnienie, uciążliwości, szkody i straty" powstałe wskutek budowy fragmentu sieci kanalizacyjnej na działce nr [...] położonej przy ul. [...], w obrębie C. I, gmina C., powiat radzyński niezgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 1996r. o pozwoleniu na budowę. We wskazanym wniosku z 2 kwietnia 2024r., skarżący domagali się ustalenia odszkodowania od Miasta i Gminy C. "za udostępnienie, uciążliwości, szkody i straty" powstałe na ich nieruchomości nr ewid.[...] w związku z budową na tej działce fragmentu sieci kanalizacyjnej o długości 63 m wraz ze studzienkami. W obszernym uzasadnieniu wyjaśnili, że od 2012r. są właścicielami działki nr ewid.[...] W dniu 23 maja 1996r. została wydana decyzja udzielająca Gminie C. pozwolenia na budowę I etapu kanalizacji sanitarnej z przykanalikami w Czemiernikach, która przewidywała m.in. budowę fragmentu sieci wraz ze studzienkami [...] i Nr [...] na działce nr ewid. [...] oraz budowę przyłącza kanalizacyjnego do budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Faktycznie sporny fragment sieci o długości 63 wraz ze studzienkami wykonano na działce nr [...], a jednocześnie nie wykonano przyłącza do budynku na tej działce. Zdaniem skarżących, stanowiło to istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli, że działka nr [...] została udostępniona Gminie w celu przeprowadzenia robót budowlanych budowy 23 maja 1996r. i w związku z realizacją na niej fragmentu sieci, pozostawała do dyspozycji Gminy aż do 30 listopada 2020r., kiedy sporny fragment sieci zlikwidowano i przeniesiono go zgodnie z pozwoleniem na budowę na działkę nr [...]. Skarżący zarzucili we wniosku, że w związku z zamiarem wykonania fragmentu sieci na ich działce, Gmina jako inwestor powinna była zwrócić się do właściwego organu na podstawie art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z wnioskiem o zajęcie tej działki w związku z nagłą potrzebą zapobieżenia znacznej szkodzie. Podnieśli, że w związku z usytuowaniem spornego fragmentu sieci na działce nr [...], działka nie mogła być zabudowana, ponadto musiała pozostawać do dyspozycji właściwych służb w celu dokonania konserwacji czy remontu sieci; skarżący podkreślił, że na skutek nieprawidłowej realizacji pozwolenia na budowę wszczęto wiele postępowań przed organami nadzoru budowlanego, sądem administracyjnym i prokuraturą. Wskazali, że obecnie czekają na realizację nakazu wybudowania przyłącza kanalizacyjnego do budynku przy ul. [...], co przewidywało pozwolenie na budowę z 23 maja 1996r. Przytoczyli ponadto treść art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z 23 kwietnia 2024r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia. Organ omówił przepisy art. 126 i art. 124b u.g.n., na które powoływali się we wniosku skarżący. Wskazał, że decyzja o czasowym ograniczeniu prawa własności (art. 126 u.g.n.) może być wydana w okresie 6 miesięcy od dnia zajęcia, zaś po upływie tego terminu nie można takiej decyzji wydać. W rozpatrywanej sprawie decyzja nie została wydana, a więc nie ma podstaw do orzekania o odszkodowaniu z tego tytułu. To samo dotyczy braku możliwości ustalenia odszkodowania na podstawie art. 124b u.g.n. - przepis ten dotyczy bowiem odszkodowania za szkody powstałe na skutek ściśle określonych czynności, m.in. związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania, lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej powstałych w związku z udostępnieniem nieruchomości w tym celu przez jej właściciela. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, Wojewoda decyzją z dnia 18 lipca 2024 r. utrzymał je w mocy. Wojewoda podniósł, że w 1996 r., kiedy na działce nr ewid.[...] wybudowano sporny fragment sieci kanalizacji sanitarnej, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j. Dz. U. Nr 30 poz. 127 z późn. zm., dalej jako "u.g.g.w.n.). W świetle art. 70 tej ustawy zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej (...), wymagało zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Zgodnie z art. 72 u.g.g.w.n. wojewoda mógł ponadto zezwolić na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy w wypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Jednocześnie przepis art. 74 u.g.g.w.n. przewidywał roszczenie właściciela nieruchomości o odszkodowanie od jednostki, której udostępniono nieruchomość, za straty wyrządzone na skutek jej zajęcia i działań określonych m.in. w tych przepisach (art. 70 ust. 1 i art. 72 u.g.n.) Odszkodowanie ustalał rejonowy organ rządowej administracji ogólnej z zastosowaniem zasad przewidzianych przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewoda stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zostało wydane zezwolenie na zajęcie nieruchomości. Ponadto podniósł, że postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości i ewentualne szkody ma charakter cywilnoprawny, a do ustalenia wysokości tego odszkodowania należy stosować ogólne reguły art. 361-363 kodeksu cywilnego (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 czerwca 1999 r., II CKN 441/98). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024r., sygn. akt II SA/Lu 709/24 stwierdził nieważność decyzji Wojewody wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ I instancji wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia utrzymał to postanowienie w mocy decyzją. Ponownie badając sprawę Wojewoda podtrzymał swoje poprzednie ustalenia i stanowisko stwierdzając, że na gruncie u.g.g.w.n., jak i u.g.n. nie istnieje przepis prawa materialnego, pozwalający na ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania w formie decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. S. i I. S. domagali się uchylenia postanowień organów obu instancji zarzucając organom naruszenie: - art. 124 u.g.n. poprzez brak wydania decyzji o ograniczeniu prawa własności, mimo faktycznego zajęcia nieruchomości; - art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez brak wypłaty należnego odszkodowania za poniesione szkody i ograniczenia, pomimo bezspornego zaistnienia przesłanek odpowiedzialności; - art. 7 i art. 8 k.p.a., ponieważ działania Gminy oraz bezczynność Starosty i akceptacja tych działań przez Wojewodę naruszają zasadę praworządności, lojalności i zaufania obywatela do państwa. W obszernym uzasadnieniu podnieśli podobne argumenty, jak we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wskazywali więc, że sporny fragment sieci wybudowano na ich działce bezprawnie, niezgodnie z pozwoleniem na budowę z 23 maja 1996r. (z istotnym odstępstwem od tego pozwolenia), wskutek czego ich działka została udostępniona Gminie przez poprzednią właścicielkę, która jednak formalnie nie wyrażała na to zgody, a zatem Gmina bezumownie i bez żadnego tytułu prawnego korzystała z tej nieruchomości przez ponad 20 lat, nie podejmując żadnych działań w celu legalizacji spornej sieci, ustanowienia służebności lub wypłaty odszkodowania. Zajęcie nieruchomości doprowadziło do powstania uciążliwości środowiskowych (zapachowych i strukturalnych), ograniczenia możliwości zabudowy i użytkowania gruntu, spadku wartości nieruchomości oraz braku rekompensaty finansowej za zajęcie gruntu i utracone korzyści z prowadzenia działalności agroturystycznej, ponadto częściowo zasypano i uszkodzono szambo oraz nie wykonano przyłącza kanalizacyjnego do budynku na działce skarżących, które przewidywała decyzja o pozwoleniu na budowę z 1996r. W związku z podniesionym zarzutami skarżący wnieśli o zobowiązanie organów do podjęcia czynności zmierzających do wypłaty na ich rzecz odszkodowania za bezumowne korzystanie ze spornej nieruchomości na podstawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 u.g.n. oraz o zobowiązanie organu do uwzględnienia obowiązku wypłaty odszkodowania również na podstawie art. 74 ust. 3 u.g.g.w.n.; wnieśli o zobowiązanie Miasta i Gminy C. do pokrycia wszystkich niezbędnych i uzasadnionych kosztów związanych z usunięciem skutków błędów inwentaryzacji powykonawczej z 1996 r. w zakresie, w jakim błędy te uniemożliwiają prawidłowe przyłączenie budynku mieszkalnego do sieci kanalizacyjnej lub powodują dodatkowe obciążenia po stronie skarżących, o zobowiązanie organów do załatwienia sprawy w ustawowym terminie wskazanym i zasądzenie od organów na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.". W świetle art. 3 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że rozpatrując skargę sąd bada wyłącznie to, czy zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie) są zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Kontrolując legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stwierdził, że nie narusza ono obowiązujących przepisów. Przede wszystkim Wojewoda rozpoznając ponownie zażalenie skarżących uwzględnił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 19 grudnia 2024r., sygn. akt II SA/Lu 709/24 – którym był związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. – i rozstrzygnięcie sformułował w prawidłowej formie tj. w postanowieniu. Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Podstawą jego wydania był przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym - gdy żądanie (...) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym zawarte są dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy znaczenie ma tylko jedna z nich, a mianowicie wystąpienie uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Pojęcie "uzasadnione przyczyny" nie zostały dookreślone przez ustawodawcę, jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi o takie okoliczności, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do nich zalicza się brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym i tę właśnie przyczynę organy administracji prawidłowo uznały za okoliczność przesądzającą o spełnieniu w rozpatrywanej sprawie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, a więc gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji organ nie może prowadzić postępowania administracyjnego i nie może rozstrzygać sprawy co do jej istoty. Skarżący w obszernym wniosku domagali się ustalenia przez organ - w drodze decyzji administracyjnej - odszkodowania od Gminy C. w związku z wykonaniem przez nią robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego w dniu 23 maja 1996r. pozwolenia na budowę oraz z niewykonaniem części robót objętych tym pozwoleniem. W aktach znajduje się decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z 16 maja 2024r. (k.102), z której wynika, że faktycznie na spornej działce został zrealizowany fragment sieci kanalizacyjnej niezgodnie z pozwoleniem na budowę oraz że wbrew decyzji o pozwoleniu na budowę Gmina nie wykonała przyłącza kanalizacyjnego do budynku znajdującego się na działce skarżących. Odszkodowanie – jak wynika z wniosku skarżących - ma obejmować zarówno wyrządzone szkody, jak i utracone korzyści (uniemożliwienie zabudowy i utratę dochodów z gospodarstwa agroturystycznego, zmniejszenie wartości nieruchomości, uszkodzenie szamba i zanieczyszczanie środowiska). Z pism skarżących wynika, że zarzucają oni Gminie, że realizując inwestycję nie złożyła wniosku o tymczasowe zajęcie nieruchomości w związku z nagłą potrzebą zapobieżenia znacznej szkody na podstawie 72 u.g.g.w.n., czym naraziła ich na utratę odszkodowania, które w takiej sytuacji zostałoby ustalone stosownie do art. 74 ust. 1- 3 tej ustawy. Skarżący w istocie domagają się więc przede wszystkim odszkodowania od inwestora za nieprawidłową realizację inwestycji, naruszającą warunki udzielonego pozwolenia na budowę i prawo własności nieruchomości przysługujące osobie trzeciej (poprzedniej właścicielce spornej działki nr ewid.[...]). Należy w związku z tym stwierdzić, że trafnie stwierdziły organy obu instancji, że przepisy materialnego prawa administracyjnego nie dają podstawy do ustalania przez organ administracji publicznej odszkodowania od inwestora za szkody wynikłe ze zrealizowania inwestycji w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę i wbrew temu pozwoleniu. Dochodzenie takich roszczeń jest możliwe w trybie przepisów regulujących stosunki cywilno-prawne, przede wszystkim przepisów kodeksu cywilnego, a więc w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. To samo dotyczy wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z rzeczy/nieruchomości (art. 224 i art. 225 k.c.). Brak odpowiednich regulacji w przepisach prawa administracyjnego oznacza, że organ administracyjny nie może w drodze decyzji administracyjnej ustalić takiego odszkodowania. W związku z wykonywaniem robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w trybie administracyjnym obecnie możliwe jest wymierzenie inwestorowi grzywny na podstawie art. 59 f pr. bud., jednak przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U.03.80.718) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 lipca 2003 r., a więc nie obowiązywał w okresie, w którym sporny odcinek sieci kanalizacyjnej został wykonany. Poza tym grzywna wymierzana na podstawie tego przepisu nie stanowi odszkodowania, którego domagają się obecnie skarżący. Uzasadniając żądanie ustalenia odszkodowania skarżący wskazali w skardze na naruszenie art. 124 i art. 128 ust. 4 u.g.n., które odpowiadają uregulowaniom zawartym w powoływanych wyżej art. 72 i art. 74 u.g.g.w.n. - treść tych przepisów jest znana skarżącym, co wynika ze skargi, zbędne jest więc ich przytaczanie. Skarżący powołując się na te przepisy z jednej strony zarzucają inwestorowi, a więc Gminie C., że przystępując do robót budowlanych na działce nr [...] nie zwróciła się z wnioskiem o zajęcie tej działki, co następnie stanowiłoby podstawę do ustalenia odszkodowania zgodne z tymi unormowaniami, zaś z drugiej strony czynią zarzut wobec organu, że nie wydał decyzji o ograniczeniu prawa własności i o odszkodowaniu; skarżący kierują więc obecnie swoje roszczenia także wobec organu, a nie tylko wobec Gminy jako inwestora. W związku z tymi zarzutami należy wyjaśnić, że działanie Gminy jako inwestora polegające na zaniechaniu, a więc niepodjęciu czynności zmierzających do wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości (na podstawie u.g.g.w.n.) należy traktować wyłącznie w kategoriach cywilnoprawnych, a nie administracyjnoprawnych, co oznacza, że ocena, czy działanie to może stanowić podstawę do wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych, a nie do organów administracji publicznej. To samo dotyczy ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej organów władzy publicznej za niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa (art. 417 k.c.) - ma ona bowiem charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Z przedstawionych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów, dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.