II SA/Lu 460/13

akt II SA/Lu 460/13 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg G. B. i S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G.B. i S. B. po 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [..] Wójta Gminy K. z dnia [...] znak: [...] ustalającej na wniosek G. i J. B. warunki zabudowy dla realizacji inwestycji budowlanej polegającej na budowie siedliska rolniczego obejmującego budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 149/10 położonej w miejscowości S., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 740, ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) 1. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie; 2. uchyliło w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...]; 3. stwierdziło, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 4. na wniosek S. B. wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...] znak: [...] ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w dniu 11 marca 2013 r. wpłynęła do Kolegium skarga na postanowienie tego organu z dnia [...] Nr [...]. W skardze S. B. podniósł, że w jego ocenie w sprawie zaistniały okoliczności powodujące nieważność decyzji, wypełniające dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych przytoczonych jako podstawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K.; b) art. 107 § 3 w zw. Z art. 126 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów merytorycznych, dotyczących naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie, c) art. 63 § 2 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na nieustaleni przez organ rzeczywistego żądania strony, względnie na błędnym uznaniu wniosku skarżącego za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zamiast o wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. d) art. 145 pkt 4 i 5 i art. 147 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. Rozpatrując skargę Kolegium uznało, że wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka opisana w art. 54 § 3 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu utrzymanym przez zaskarżone postanowienie w mocy u podstaw rozstrzygnięcia leżało przekonanie, iż wprawdzie wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, to jednak zasadniczy zarzut wnioskodawcy wskazujący jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy K. stanowi brak jego udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją bez z własnej winy. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 119/11 Wójta Gminy K. z dnia [...] znak: [...], Kolegium podniosło, że okoliczność wymieniona przez wnioskodawcę kwalifikuje się wyłącznie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wobec wskazania ww. naruszenia prawa, uszedł uwadze Kolegium sformułowany przez wnioskodawcę (bez wskazania rażącego naruszenia prawa) zarzut niewłaściwego zinterpretowania zasad kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa zawartych w art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, że S. B. w złożonej skardze wyraźnie artykułuje, że jego zdaniem podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji naruszenie prawa kwalifikuje się jako przesłanka stwierdzenia nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu skarżący wskazał na przesłankę rażącego naruszenia prawa, jako podstawę prawną wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium uznało wobec tego za zasadne uchylenie wyżej wskazanych postanowień i wszczęcie stosownego postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek, w sytuacji wskazania przez wnioskodawcę naruszenia prawa kwalifikującego się jako przesłanka nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. obligowała bowiem Kolegium do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek. Wszczęcie postępowania nie przesądziło przy tym, ani o stwierdzeniu naruszenia prawa, ani rażącym naruszeniu prawa. Ta kwestia będzie podlegała badaniu we wszczętym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wobec podniesienia zarzutu naruszenia prawa pozostawiłaby tą kwestię jako faktycznie nierozstrzygniętą a pośrednio w sposób niemerytoryczny rozstrzygałaby to zagadnienie. W tym stanie rzeczy Kolegium uwzględniło skargę w całości. Skargi na powyższe postanowienie z dnia [...] wnieśli G.B. oraz S. B. W skardze G. B. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak faktycznego i prawnego uzasadnienia postanowienia; art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie postanowienia z dnia [...] znak: [...] oraz postanowienia z dnia [...] znak [...], w sytuacji gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Zwłaszcza, że – jak wskazała skarżąca - w sentencji zaskarżonego postanowienia organ rozstrzygnął jednoznacznie, że "zaskarżone postanowienie" nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym zachodzi sprzeczność w sentencji postanowienia, albowiem nie można jednocześnie uchylić postanowienia oraz stwierdzić, że jest ono w pełni zgodne z prawem. Ubocznie wskazała, iż naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu przestrzennym, w tym zasad kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa nie mieści się w zakresie przesłanek stwierdzających nieważność decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zwłaszcza, iż S. B. nie jest bezpośrednim sąsiadem G. B. i jego działka nie graniczy z działką skarżącej. Natomiast S. B. zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych przytoczonych jako podstawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów merytorycznych, dotyczących naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie, z ostrożności procesowej wskazał także, na naruszenie art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na nieustaleniu przez organ rzeczywistego żądania strony, względnie na błędnym uznaniu wniosku skarżącego za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zamiast za wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 147 k.p.a. poprzez jego niezastosowania i nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Z kolei, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych zasad, kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Dla uporządkowania czynionych rozważań celowe jest wskazanie, że oceniane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] podjęte zostało na skutek wniesienia do Sądu skargi na postanowienie tego organu z dnia [...] Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Kolegium z dnia [...] Nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] ustalającej na wniosek G. i J. B. warunki zabudowy. Podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 54 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przewidziana w powołanym przepisie instytucja autokontroli przyznaje organowi administracji kompetencje do weryfikacji własnej decyzji zaskarżonej do Sądu. Instytucja ta ustalona została na zasadzie wyjątku. Pozostaje też w pewnym sensie w konkurencyjności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Niemniej jednak jej realizacja, poprzez uwzględnienie skargi w całości - a więc uzyskanie rozstrzygnięcia oczekiwanego (w założeniu) od sądu - nie godzi w prawa strony, a przyczynia się do szybszego załatwienia jej sprawy zgodnego z jej żądaniami. Niedopuszczalne jest jednak czynienie wykładni umożliwiającej organowi administracyjnemu jakąkolwiek inną ingerencję w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, pozbawiającą stronę prawa do rozstrzygnięcia sporu przez sąd i uzyskania żądanego rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że wyjątkowy charakter art. 54 § 3 P.p.s.a. wymaga jego ścisłej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt I FSK 974/07, LEX nr 440633). Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3 P.p.s.a jest zatem uwzględnienie skargi w całości, przez które rozumieć należy uwzględnienie skargi co do jej istoty. Oznacza ono uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosków, jak i argumentacji wskazanej w skardze. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. W przypadku kiedy organ nawet w niewielkim stopniu ma wątpliwości, co do uwzględnienia skargi, winien pozostawić skargę do rozpoznania Sądowi, który oceni prawidłowość zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami art. 134 P.p.s.a. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Nie jest skrępowany sposobem jej sformułowania, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś, wydając akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., winien podzielić zarzuty skargi i uczynić zadość wszystkim żądaniom skarżącego. O uwzględnieniu skargi w całości nie świadczy przy tym wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych (tak: w wyroki NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, LEX nr 355665 oraz z dnia 10 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1575/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozstrzygnięcie winno bowiem odpowiadać żądaniu zawartemu w skardze (por. Komentarz A. Kabat do art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. lex). O ile zatem, stosownie organ podejmując rozstrzygnięcie w ramach autokontroli dokonuje oceny pod względem zgodności z prawem, powinien skonfrontować kryteria oceny legalności zaskarżonego aktu z treścią wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Nie może podjąć rozstrzygnięcia odmiennego niż to, o które wnosi strona skarżąca. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 54 § 3 P.p.s.a. Porównanie treści skargi wniesionej na postanowienie z dnia [...] Nr [...] z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., prowadzi - w ocenie Sądu - do jednoznacznego wniosku, że organ nie uwzględnił "całości skargi". Dostrzec przede wszystkim należy, że skarga będąca podstawą do wydania postanowienia w trybie autokontrolnym, wniesiona przez S. B., zawierała oprócz wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy, także wniosek o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji. Podnosi to również S. B. w swojej skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie na postanowienie z dnia [...]. Wobec tak wyartykułowanych żądań i twierdzeń skargi, w ocenie Sądu, organ działając na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., w pierwszej kolejności powinien był wyjaśnić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekuje skarżący. Natomiast, uwzględniając skargę w ramach przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i przyjmując za prawidłową argumentację skarżącego, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną przez niego podstawę prawną oraz zarzuty (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2011r., sygn. akt II OSK 810/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie składu orzekającego, przedstawienie w zaskarżonym postanowieniu odmiennej od wyrażonej w skardze oceny aktu zaskarżonego do Sądu przesądza o tym, że bezwątpienia organ w żadnej mierze nie rozważył i nie spełnił żądań S. B. Tym samym nie uwzględnił skargi w całości, co jest warunkiem zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a, czym naruszył wskazany przepis (por. Komentarz do art. 54 § 3 P.p.s.a. - M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. red R. Hausera i M. Wierzbickiego, Warszawa 2013, str. 323). Z tego też względu należało uchylić zaskarżone postanowienie. Wskazać przy tym trzeba, że skutkiem uchylenia zaskarżonego postanowienia, po uprawomocnieniu się wyroku Sądu w tym przedmiocie, będzie "przywrócenie" bytu prawnego postanowienia Kolegium z dnia [...], którego legalność będzie badana w postępowaniu sądowym. Wobec powyższego Sąd postanowił na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonego postanowienia oparto o art. 152 P.p.s.a., a zwrot kosztów postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a.